II SA/Kr 862/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 24 maja 2016r.(znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 art. 127 § 2 i 3 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 lutego 2016 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak: [...]). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: J.P. w piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. (sprecyzowanym w piśmie z 29 października 2013 r.) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak: [...]), ustalającej warunki zabudowy na działkach o nr ew. [...] ,[...] ,[...] położonych w miejscowości B. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. (znak: [...]), odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. podając, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Na skutek wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia 20 lutego 2014 r. (znak: [...] ). Wyżej opisane postanowienia SKO zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 538/14. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał, że ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w zgłoszonym żądaniu wymagało wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, na podnoszoną przez wnioskodawcę kwestię nieuregulowanego statusu drogi polnej nr ewid. [...], przebiegającej częściowo po działkach należących do J.P. WSA w Krakowie wskazał, że dla ustalenia interesu prawnego skarżącego organ winien wyjaśnić kwestię dotyczącą własności działki drogowej nr ewid. [...]. Ustalenie tej okoliczności ma znaczenie w kontekście rozstrzygnięcia czy J.P. ma interes prawny do uczestniczenia w tej sprawie. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, SKO w N. , po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku J.P. , decyzją z dnia 22 lutego 2016 r. (znak: [...] ) umorzyło przedmiotowe postępowanie w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak posiadania przez wnioskodawcę praw właścicielskich do działki nr [...] pociąga za sobą konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługuje mu interes prawny, a co najwyżej interes faktyczny, który sam w sobie nie uzasadnia przyznania statusu strony postępowania. W następstwie rozpatrzenia wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało opisaną na wstępie, zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia 24 maja 2016 r. Z ustaleń poczynionych przez organ administracyjny wynika, że J.P. jest właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielem (wraz z żoną) działki nr [...] położonych w obr. [...] B. Działki te nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, dla której została wydana decyzja Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak:[...] . Kolegium zważyło przy tym, że działki, do których niekwestionowane prawa właścicielskie posiada wnioskodawca oddziela od terenu inwestycyjnego pas gruntu utworzonego przez działki o numerach: [...] ,[...] ,[...] itd... . Wyjaśniono także, że zabudowana działka skarżącego o nr [...] jest oddalona od granicy terenu realizacji inwestycji o ok. 30 m (patrz załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy). Z kolei druga z działek wnioskodawcy (niezabudowana działka nr [...] ), leży po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...] i jest oddalona od granicy terenu inwestycji ok. 100 m. Mając zatem na uwadze charakter inwestycji, dla której została wydana decyzja Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. oraz to, że inwestycja ta nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do wnioskodawcy, brak było podstaw do uznania by jej realizacja w jakikolwiek sposób wpływała na zakres posiadanych przez wnioskodawcę praw lub obowiązków. Następnie ustalone zostało, że działka drogowa o nr ewid. [...] , posiada oznaczenie ewidencyjne "dr" i użytkowana jest jako droga. Nieruchomość ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej, a z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków Starostwa T. w Z. wynika, że pozostaje ona we władaniu (posiadaniu) samoistnym Gminy B. Dalej podkreślono, że wnioskodawca, pomimo wezwania organu administracyjnego, nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających czy uprawdopodabniających jego prawa właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości. Nadto nie zostało również uprawdopodobnione, że J.P. realizuje swoje roszczenia wobec przedmiotowej działki na drodze prawnej. W konsekwencji powyższego, SKO uznało, iż J.P. nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak: [...] ). Wobec tego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 grudnia 2009r. zostało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W skardze z dnia 27 czerwca 2016r. skierowanej do WSA w Krakowie, J.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, pominięcie dowodów i wniosków zgłaszanych w czasie postępowania oraz zaniechanie czynności zmierzający uzyskania faktycznych dowodów w sprawie bezprawnego przekształcenia drogi o nr [...] przez Wójta Gminy B. na drogę gminną - mimo wniosków i sugestii skarżącego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 76 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania zastrzeżeń i dowodów zgłoszonych przeciwko dokumentom urzędowym, a w konsekwencji oparcia decyzji na podstawie fałszywych map przedłożonych przez Wójta Gminy B. oraz naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania. Wskazując na zarzuty, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji dnia z dnia 22 lutego 2016 r. (znak: [...] ). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając na uwadze powyższe należy odwołać się do art. 28 k.p.a. w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obciążona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy J.P. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ew. [...] ,[...] ,[...] położonych w miejscowości B. , uznać można za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. Stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn.. akt OSK 682/04, Lex nr 176144). W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. w ONSA 1995r, z. 4, poz. 154) oraz z dnia 4 grudnia 1995r., sygn. akt VISA 20/95 (publ. w ONSA 1996r., z. 2, poz. 54) stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z treści uzasadnienia uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Z omówionych wyżej uchwał NSA nie wynika, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych nie mogą być uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Uznanie ich za stronę wymaga jednak wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 roku (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Innymi słowy, posiadanie interesu prawnego wiąże się z koniecznością ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie dokonania czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kontrola zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poparta analizą akt sprawy wykazała, że stanowiąca własność skarżącego zabudowana działka o nr [...] znajduje się w odległości ok. 30 m od granicy terenu przedmiotowej inwestycji (oznaczonej lit. ABCD na załączniku nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy), a jego działka o nr [...] jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 100 m. Z powyższego wynika zatem, że nieruchomości należące do skarżącego nie graniczą z terenem planowanej inwestycji. Przy czym sytuacji skarżącego nie zmienia fakt, że obie ww. działki skarżącego zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], objętej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 grudnia 2009r. i usytuowanej w granicach obszaru analizowanego. Wskazać tu należy, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jednak należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Jednakże jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08 – Lex nr 555221 w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie każdy właścicieli użytkownik wieczysty działki usytuowanej obszarze analizowanym będzie stroną tego postępowania, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Z podjętych stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 30 grudnia 2014r., II SA/Kr 538/14, SKO ustaliło, że działka ewid. nr [...] obr. [...] , o powierzchni 0,5624 ha, posiada oznaczenie ewidencyjne "dr" i użytkowana jest jako droga. Nieruchomość ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej, ani zbioru dokumentu (co przyznaje sam skarżący), niemniej jednak jak wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków Starostwa T. w Z. pozostaje ona we władaniu (posiadaniu) samoistnym Gminy B . W toku procesu skarżący nie w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnił swoich roszczeń do działki nr [...] , a co dopiero przysługującego mu jakiegokolwiek prawa rzeczowego do tej nieruchomości. Poza zakresem kognicji WSA w Krakowie pozostaje badanie stanu prawnego tej działki oraz kwestionowanie wiarygodności przedłożonych do akt dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie ma możliwości przesądzić kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości, bowiem w tym zakresie pozostaje władny sąd powszechny. Brak wykazania przez skarżącego jakiejkolwiek aktywności w zakresie dochodzenia swoich ewentualnych praw właścicielskich do przedmiotowej działki powoduje tylko tyle, że argumentacja skarżącego odnośnie tej kwestii nie mogła zostać ani przez organ administracyjny, ani przez Sąd wzięta pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza zakresem Sądu w niniejszej sprawie pozostawało również badanie legalności kwestionowanej przez skarżącego uchwały WRN w N. nr [...] z dnia 21 grudnia 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz.Urz. Województwa [...] ) oraz uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia 13 października 2005r. (załącznik nr 1). Podsumowując zatem wskazać należy, że Sąd podobnie jak organ administracyjny nie był właściwy do rozstrzygnięcia kwestii stanu prawnego działki nr [...] , a w szczególności czy skarżącemu przysługuje jakikolwiek prawo rzeczowe do tej działki. Sąd nie może również pozytywnie ustosunkować się do żądań skarżącego i nakazać Gminie czy jej organowi nadzorczemu wykonanie operatu rozgraniczeniowego przedmiotowej nieruchomości. Co więcej skarżący przyznał w skardze, że "skoro droga jest we władaniu gminnym – takie postępowanie winna wszcząć i prowadzić gmina". Sam skarżący również w żaden sposób nie dowiódł (wypisem z ewidencji gruntów, z księgi wieczystej lub innym dokumentem), że jest właścicielem, współwłaścicielem albo użytkownikiem wieczystym działki nr [...] , co pozwalałoby w konsekwencji na uznanie, że skarżącemu przysługiwał status strony w postepowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak: [...] ). Wobec powyższego podzielić należy pogląd SKO, iż brak po stronie J.P. przymiotu strony skutkować musiał umorzeniem toczącego się już na jego wniosek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie mają one wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie SKO. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, które prowadziły do słusznego wniosku o braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Brak także jest podstaw do twierdzenia, jakoby materiał dowodowy nie został w sprawie został zebrany i rozważony w sposób wnikliwy i wszechstronny, a jego ocena dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.