II SA/Kr 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w K. z dnia 17 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w K. (dalej jako "PINB") postanowieniem nr [...] z dnia 17 maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 49b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b."), zezwolił inwestorowi Klub [....] , na dokończenie budowy boiska sportowego do gry w piłkę nożną, polegającej na przeniesieniu usytuowania płyty boiska z piłkochwytami z lokalizacji na dz. [...] i [...] w [...] i docelowym usytuowaniu płyty boiska sportowego do gry w piłkę nożną wraz z piłkochwytami i projektowanym odwodnieniem na dn. nr [...] i [...] w [...], gmina M. stanowiących własność inwestora, wg egz. nr [...] projektu zagospodarowania terenu pn.: "Projekt boiska sportowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] w [...], gmina M." zawierający 34 ponumerowane karty. Autorem projektu architektoniczno - konstrukcyjnego jest M. A., posiadająca uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej nr [...] oraz do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...] Autorem projektu instalacji sanitarnych jest Z. P., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjnej nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie boiska sportowego do piłki nożnej zlokalizowanego na terenie dz. nr [...], [...] w m. [...], gm. M. i dotyczy nielegalnie wykonanej budowy boiska sportowego do gry w piłkę nożną na terenie działek nr [...] i [...] w [...], gmina M.. Po przeprowadzonej procedurze legalizacyjnej PINB postanowieniem nr [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r. nałożył na inwestora - Klub [....] obowiązek wpłacenia w terminie 7 dni opłaty legalizacyjnej z tytułu nielegalnie wykonanego boiska sportowego na dz. nr [...] i [...] w [...]. W postanowieniu tym został wyszczególniony zakres prac, które inwestor zamierza wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem. W dniu 23 kwietnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora wraz z dowodem uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 2500 zł. Z uwagi, że na wydane postanowienie PINB nr [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r. strony postępowania nie wniosły zażalenia oraz inwestor doręczył potwierdzenie wniesienia opłaty legalizacyjnej, PINB zezwolił inwestorowi – Klub [....] na dokończenie budowy na działkach inwestora zgodnie z opracowanym projektem budowlanym pn.: projekt boiska sportowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] w [...], gmina M.". Na koniec organ przytoczył treść art. 49b ust. 6 p.b. oraz art. 49c p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. B. zaskarżył w całości postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2019 r., jako kończące postępowanie w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj: a) naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie stron postępowania i nie uznanie skarżącego R. B. - właściciela m.in. działki nr [...] i [...] położnej w [...] - jako strony postępowania, b) naruszenie art. 49 b ust. 6 p.b. przez wydanie decyzji zezwalającej na dokończenie budowy boiska bez prawomocnej decyzji o nałożeniu opłaty legalizacyjnej na inwestora, c) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego zezwolono na przebudowę boiska w sytuacji, kiedy planowana inwestycja nie jest w całości położona na działkach wskazanych w postanowieniu oraz należących do inwestora, d) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: (I) nie wyjaśnienie w postanowieniu dlaczego organ uznał, że inwestycja ma być usytuowana jedynie na działkach wskazanych przez inwestora oraz (II) dlaczego uznał, że obiekt jest boiskiem szkolnym bądź boiskiem służącym jedynie do rekreacji, a nie budowlą sportową, oraz (III) nie odniesienie się do wszystkich zalegających w aktach dokumentów w tym projektu budowalnego oraz projektu zagospodarowania terenu, - powyższe uchybienia w konsekwencji skutkowały wydaniem przedwczesnej decyzji zezwalającej na dokończenie budowy boiska przez inwestora - bez dokładnego określenia jaka to budowla, jakiego terenu dotyczy, czy spełnia przesłanki pozwalające na odstąpienie od uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy przedłożona dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : a) naruszenie art. 49 b ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 30 ust.4 p.b. przez nie przedstawienie przez inwestora projektu zagospodarowania terenu zgodnego z § 11 ust. 1 i 2 pkt 1-13 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, b) art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego przez błędne określenie, że inwestycja jest boiskiem szkolnym służącym do rekreacji, które na podstawie wymaga jedynie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, a nie budowlą sportową wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, nadto o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 17 maja 2019 r. znak: [...] zezwalające inwestorowi Klub [....] na dokończenie budowy boiska sportowego do gry w piłkę nożną na dz. nr [...] i [...] w [...], wydane na podstawie art. 49b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b."). W pierwszej kolejności, przed przejściem do kontroli rozstrzygnięcia organu, Sąd zobligowany jest do zbadania dopuszczalności skargi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1009/07, że postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 46b ust. 6 p.b., rozstrzyga sprawę co do jej istoty i w związku z tym przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (orzeczenie publ. ONSAiWSA 2008/6/92). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jak wyżej wyjaśniono, dotyczy właśnie postanowienia w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, wykonywanej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 49b ust. 6 p.b. Skoro postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy również przyjąć, iż warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi nie ma zastosowania, ponieważ skarżącemu takie środki zaskarżenia nie przysługiwały (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Badając legitymację skargową R. B. Sąd uznał, że posiada on interes prawny do wystąpienia ze skargą jako właściciel działek nr [...], [...] i [...] od 29 listopada 2018 r. ( co ustalono na podstawie dołączonego do skargi aktu notarialnego), z których na działce nr [...] znajduje się fragment boiska sportowego i z której ma być ono przeniesione. Sądowa kontrola dokonana zgodnie z kryterium legalności, doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie zawiera wady powodujące konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a mianowicie narusza przepisy postępowania tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną badanego aktu był art. 49b ust. 6 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Ta podstawa prawna została zakwestionowana przez skarżącego, jednak ocena zasadności tych zarzutów nie jest możliwa bez uzupełnienia stanu faktycznego. Na wstępie jednak stwierdzić należy, że główną przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest fakt, że R. B. od dnia 18 listopada 2019 r. powinien brać udział w toczącym się postępowaniu w sprawie realizacji boiska sportowego na jego działce nr [...], w charakterze uczestnika. Ta okoliczność zresztą stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Jest prawdą, że poprzedni właściciel działki nr [...], S. B., nie poinformował organu o jej zbyciu i po dacie sprzedaży nadal był uczestnikiem postępowania. Nie sanuje to jednak braku ustalenia przez organ stanu własności działek inwestycyjnych i pozbawienia strony udziału w sprawie bez jej winy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził szereg innych, poważnych uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu, które także miały istotny wpływ na wynik sprawy, o czym poniżej. Skarżący podnosił, że na jego działce nr [...] również jest urządzona infrastruktura boiska, co nie zostało przez organ wyjaśnione, w szczególności czy chodzi o boisko będące przedmiotem sprawy. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez PINB są bowiem osobno części obiektu sportowego. W przedmiotowej sprawie PINB nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem jednoznacznie, od kiedy istniało boisko na działkach nr [...] i [...] i przede wszystkim, czy prace budowlane zostały na nim zakończone. Ustalenie tych okoliczności ma znaczenie z kolei dla stwierdzenia, czy można je było wybudować na zasadzie zgłoszenia, nie zaś pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, czy zastosowano właściwą procedurę legalizacyjną. Tego Sąd nie jest w stanie zweryfikować na podstawie przedłożonego mu materiału. Ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, art. 50-51 p.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów p.b. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2019 r,. sygn. II SA/Kr 1542/18, CBOSA). Zauważyć trzeba, że warunkiem wdrożenia procedury legalizacyjnej jest uprzednie ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że realizowany bądź wybudowany obiekt podlega regulacjom prawa budowlanego, a zatem, że jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, lecz konieczne było dokonanie zgłoszenia - co związane jest z dokonaniem prawidłowej kwalifikacji kontrolowanego obiektu - oraz, że został on zrealizowany bez dokonania tego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.08.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 104/19. CBOSA). Przy wydaniu pierwszego postanowienia w sprawie o wstrzymaniu robót budowlanych (nr [...] z 29.09.2017 r., k. 4 akt adm.), nie ustalono podstawowych kwestii pozwalających na kontrolę prawidłowości takiej decyzji PINB. Zgodnie z art. 49b ust. 2 p.b., który był podstawą prawną ww. postanowienia, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Nie wskazano, jakie roboty wstrzymano, czy roboty te były związane z budową boiska, czy też z jego przebudową polegającą na zmianie lokalizacji ukończonego przedtem obiektu (przesunięciu boiska z działki nr [...]). W związku z tym nie wyjaśniono, czy w ogóle prowadzono jakieś roboty budowlane, czy też wstrzymanie robót było tylko czysto formalne. Na powyższe pytania Sąd nie znalazł odpowiedzi w aktach sprawy. Trudno zatem Sądowi ocenić prawidłowość kwalifikacji przedmiotu postępowania w sprawie. Innymi słowy organ nie ustalił i nie wskazał, co konkretnie, co i na czyim terenie jest przedmiotem prowadzonego przed nim postępowania, oraz w jakiej fazie budowy obiekt znajdował się w momencie wstrzymania robót. Analizując akta sprawy Sąd dostrzegł również, że niejasne jest co dokładnie było przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalizacji obiektu wobec faktu, że brak w aktach sprawy protokołu kontroli znak: [...] (k. 4 verte akt adm.). Powyżej opisane nieprawidłowości wyczerpują zdaniem Sądu przesłankę naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania poprzez brak ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, co z kolei ma wpływ na kwalifikację prawną przedmiotu sprawy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Badane orzeczenie PINB jest wadliwe w takim stopniu, że nie poddaje się w ogóle kontroli Sądu. W związku z brakiem ustaleń trudno przesądzić o kwalifikacji przedmiotu sprawy w sposób wiążący, zatem w tym zakresie Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi, gdyż jest to przedwczesne. Już na tym etapie można jednak uznać za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący braku wyczekiwania przez PINB na prawomocność postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej celem wydania postanowienia o zezwoleniu na dokończenie budowy na podstawie art. 49b ust. 6 p.b. Wskazany przepis nie wymaga bowiem prawomocności postanowienia, w związku z czym nie można tego warunku domniemywać. Literalne brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje tylko na czynność faktyczną wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę PINB weźmie pod uwagę powyżej opisane wskazania Sądu celem dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Należy zatem ustalić, 1/ kiedy wybudowano boisko i czy je ukończono, 2/ na czyim terenie jest położone, 3/ jakie prace trwały w momencie wstrzymania robót i czy dotyczyły boiska już ukończonego, a więc czy były jego przebudową, 4/ czy i jakie prace zostały wstrzymane. Dopiero tak ustalony stan faktyczny umożliwi sądowi skontrolowanie wydanego orzeczenia. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.); kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi.