II SA/Kr 863/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.15.26.2023.KN w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.15.26.2023.KN po rozpatrzeniu odwołania W. F., utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak: AB.6743.218.2023.ŁM, zawierającą sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru "budowy utwardzenia terenu wraz z wykonaniem miejsc postojowych oraz budowy wolnostojącego budynku obsługi parkingu na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych w Z.". Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24 marca 2023 r., do Starostwa Powiatowego w Zakopanem wpłynęło zgłoszenie W. F., dotyczące wykonania ww. robót budowlanych. Po dokonaniu oględzin, które wykazały, że na terenie inwestycji rozpoczęte już zostały roboty budowlane, Starosta wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że zgłaszane zamierzenie nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia, a ponadto narusza ustalenia uchwały nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szkolna – kamieniec – szpitalna (Dz.Urz.Woj.Małop.2010.505.3767). Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 84 i art. 80 k.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego oraz § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu w szczególności poprzez uznanie, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu i stanowi wykonanie parkingu. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodził się z organem I instancji, że zgłoszona inwestycja nie stanowi budowy miejsc postojowych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy. Wyjaśniono, że samo wyłożenie terenu np. warstwą kamienną z przeznaczeniem na wyznaczenie stanowiska postojowego dla samochodów nie jest uznawane za obiekt budowlany i nie podlega reglamentacji prawnobudowlanej. Niemniej jednak przedmiotowe zgłoszenie obejmuje swoim zakresem szersze roboty budowlane, tj. utwardzenie części terenu inwestycji żwirem celem wyznaczenia stanowisk postojowych, utwardzenie dojazdów łączących te stanowiska z wyjazdem oraz budowa budynku obsługi parkingowej, składają się łącznie na budowlę w postaci parkingu, z wydzielonymi 9 stanowiskami postojowymi. Co więcej, zakres zamierzonych robót budowlanych wpisuje się w definicję parkingu zawartą w § 3 pkt. 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Zgłaszana inwestycja wymaga zatem zdaniem Wojewody decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, wykonanie wskazanych robót budowlanych nie było bowiem powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci parkingu. Zwrócono także uwagę na treść art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca stwierdził jednoznacznie, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Tymczasem w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 13 kwietnia 2023 r. ustalono, że na działkach inwestycyjnych zostały już rozpoczęte roboty ziemne związane z przygotowaniem utwardzenia terenu, a ponadto stwierdzono, że zgłaszany wolnostojący budynek obsługi parkingu już istnieje. Na dowód ustalonego stanu faktycznego wykonano dokumentację fotograficzną, na której widnieje teren budowy z zalegającym na nim kruszywem i trwającymi pracami sprzętu budowlanego oraz niewielki budynek. Okoliczność przystąpienia do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu jest bezsporna i nie zaprzecza jej sam inwestor. Z kolei wyjaśnienie, że budynek obsługi parkingu znajduje się na terenie nieruchomości sąsiedniej, pozostaje w sprzeczności z tym co przedstawiają wykonane fotografie i ustalenia. W stanie faktycznym i prawnym sprawy Wojewoda stwierdził, że skoro bezspornie roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obligowało to organ do wniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 4. W konsekwencji Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaznaczając, że dokonane przez organ I instancji ustalenie, iż inwestycja była sprzeczna z planem miejscowym było przedwczesne, a przyjęta podstawa prawna sprzeciwu w postaci art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego była nieprawidłowa. Powyższe uchybienia nie miały jednak w opinii Wojewody wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz sprzeczny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że planowane prace, zgłoszone przez skarżącego są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uznanie, że wykonanie miejsc postojowych stanowi wykonanie parkingu, który jest kwalifikowany w sposób błędny przez organ wydający zaskarżona decyzje oraz organ odwoławczy jako obiekt budowlany wymagający uzyskania odpowiedniego pozwolenia, nie natomiast jako miejsca postojowe; 2. art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz sprzeczny z przepisami kodeksu poprzez brak dokonania ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach miały zostać wykonane rzekome roboty budowlane na nieruchomości skarżącego, wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji; 3. art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, pomimo tego, że w opisanym przez skarżącego stanie faktycznym przedsięwzięcie, które zamierzał on zrealizować odpowiadało wskazanej normie prawnej; 4. § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że parking w rozumieniu przepisów rozporządzenia nie wpisuje się w katalog inwestycji wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego; 5. § 3 ust. 1 pkt 4, § 9 ust. 3 pkt 2 Uchwały nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z sekcją H Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) z dnia 4 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1676) poprzez jego niezastosowanie do zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora oraz błędne zastosowanie § 9 ust. 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały w związku z sekcją H Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) z dnia 4 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1676). W konsekwencji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega oddaleniu, a zgłoszony sprzeciw znajduje swoje uzasadnienie w przepisach. Tytułem wstępu należy wskazać, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29, który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane, natomiast konieczne jest dokonanie zgłoszenia robót, a dotyczy to m.in. budowy stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000 (ust. 1 pkt 19). Art. 29 ust. 2 pkt 7 stanowi z kolei, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Art. 30 cyt. ustawy reguluje kwestie związane ze zgłoszeniem robót, wskazując w szczególności, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2). W ust. 5 wskazano, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że weryfikacja robót (budowy) przez organy administracji architektoniczno-budowlanej może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem całości zamierzenia budowlanego. Nie można zatem skutecznie zgłosić robót już rozpoczętych. Art. 30 ust. 6 stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Sposób sformułowania powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 6 nie tylko uprawnia, ale jednoznacznie obliguje organ do wniesienia sprzeciwu względem zgłoszonych robót. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była przede wszystkim kwalifikacja spornych robót. Skarżący twierdził, że stanowią one budowę stanowisk postojowych poza obszarem Natura 2000, które to prace na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego są wyłączone spod reglamentacji prawnobudowlanej. Organ argumentował natomiast, że zakres zgłoszonych i częściowo już wykonanych prac wskazuje na to, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z parkingiem, na realizację którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W powyższym sporze Sąd przyznał rację organowi. Na wstępie należy zaznaczyć, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia parkingu, czy miejsca postojowego. Definicję parkingu zawiera jednak § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225). Z definicji tej wynika, że przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że sporne prace budowlane zmierzają do utworzenia obiektu, spełniającego powyższą definicję. W przedmiotowym stanie faktycznym nie mamy bowiem do czynienia wyłącznie z utwardzeniem terenu przeznaczonego pod stanowisko postojowe, które z pewnością nie stanowi obiektu budowlanego. Zakres prac został zakrojony szerzej – poza utwardzeniem stanowisk postojowych, utwardzono dodatkowo dojazdy łączące te stanowiska, wyjazd, a także wzniesiono budynek obsługi parkingowej. W tej sytuacji rację miały organy, że przedmiotem zgłoszenia nie były miejsca postojowe, lecz 9-cio stanowiskowy parking. Zdaniem Sądu o kwalifikacji danego obiektu nie przesądza bowiem wyłącznie liczba zaprojektowanych stanowisk, lecz zakres prac. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową, która w ramach wyjątku nie jest zwolniona z reglamentacji prawno-budowlanej, a inwestor przystąpił do realizacji prac przed dokonaniem zgłoszenia, uczynił to z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały bowiem rozpoczęte przed umożliwieniem właściwemu organowi analizy zakresu ich zgodności z przepisami dotyczącymi trybu uproszczonego, jakim jest zgłoszenie robót budowlanych. Skoro roboty zostały rozpoczęte przed zakończeniem szczególnej procedury zgłoszeniowej, wykluczone jest ich kontynuowanie w trybie zgłoszenia. Powyższe ustalenie obliguje organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. Zamierzenie jako rozpoczęte przed zakończeniem procedury zgłoszeniowej nie może być bowiem realizowane ani przez inwestora, ani przez jakikolwiek inny podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 2431/15 wskazał, że samo rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 oznacza, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, jakie to były konkretnie roboty budowlane i czy w ogóle wymagały one zgłoszenia, a także pod rządami jakich przepisów roboty te zrealizowano (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1047/21). W świetle powyższego zawarte w skardze zarzuty zmierzające do wykazania zgodności zablokowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem, gdyby faktycznie budowa parkingu była dopuszczalna pod tym względem, jak również zgodna ze wszystkimi innymi przepisami, sam fakt przedwczesnego rozpoczęcia robót, obligował organ do zgłoszenia sprzeciwu. Niezasadny był także zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach miały zostać wykonane rzekome prace budowlane. Organ po otrzymaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. zgłoszenia budowy, przeprowadził oględziny działki inwestycyjnej. Z protokołu oraz załączonych do niego zdjęć (k. 13 i nast.) wynika jednoznacznie, że w dniu oględzin prace budowlane były już w toku. Co istotne, inwestor w trakcie postępowania administracyjnego, m.in. w złożonym odwołaniu nie zakwestionował tego ustalenia, dlatego zarzut w tym zakresie zgłoszony dopiero w skardze i nie znajdujący pokrycia w materialne dowodowym, Sąd uznał za bezzasadny i gołosłowny. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.