II SA/Kr 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r, znak : [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala W dniu 29 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm., dalej: u.p.b.) wstrzymał inwestorowi: firma A budowę budynku wykonanego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Na powyższe postanowienie zażalenie zostało złożone przez firma A Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 25 maja 2021 r., znak [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że w dniu 12 marca 2021r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w sprawie budynku parterowego przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...] w K.. Podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. rozbudowano budynek usługowy parterowy o segment handlowy o powierzchni około 90 m2 i w dniu kontroli budynek użytkowany jest jako handlowy - do sprzedaży mebli. Z oświadczenia E. T. złożonego do protokołu wynika, iż nie posiada żadnego pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego, obiekt powstał w roku 2005. Inwestorem i zleceniodawcą budowy był E. T.. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, który wraz z załącznikami został dołączony do akt sprawy znak: ROIK [...] Dalej wskazano, iż PINB w K. - Powiat Grodzki dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa budynku na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Dalej przytoczono treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i opisano procedurę postępowania w przypadku tzw. samowoli budowlanej. Podkreślono, iż legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy MWINB stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. PINB skarżonym postanowieniem prawidłowo wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Skarżący zarzuca w zażaleniu, że "z zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były one wykonywane i dlaczego - zdaniem organu - w tym okresie wymagały one pozwolenia lub notyfikacji". Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał w 2005r. bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W protokole z przeprowadzonych przez PINB oględzin w dniu 12 marca 2021r. wskazano, iż na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. rozbudowano budynek usługowy parterowy o segment handlowy o powierzchni około 90 m2 i w dniu kontroli budynek użytkowany jest, jako handlowy - do sprzedaży mebli. Ponadto zalegający w aktach organu I instancji protokół z dnia 12 marca 2021r., w którym E. T. oświadczył, iż nie posiada żadnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz że obiekt powstał w roku 2005r. został również podpisany przez uczestniczącego w oględzinach E. T.. Analiza przepisów obowiązujących w dacie powstania obiektu wykazała, iż budowa budynku usługowego o powierzchni 90 m2 nie była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 52 u.p.b.: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową budynku na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanego organ I instancji prawidłowo uczynił inwestora: firma A Odnosząc się do uwag podnoszonych przez Skarżącego w zażaleniu podkreślono, iż w uzasadnieniu postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. T., wnosząc o jego uchylanie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Jego zdaniem postanowienie jest wadliwe, ponieważ podstawową przesłanką do jego wydania jest stwierdzenie, że w dacie prowadzenia robót wymagały one uzyskania pozwolenia albo zgłoszenia. Tymczasem z ani z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były wykonywanie i dlaczego – zdaniem organu - w tym okresie wymagały one pozwolenia lub notyfikacji. Z postanowienia nie wynika tym bardziej treść tych rzekomo naruszonych norm, ani wskazanie okresu ich obowiązywania. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie wydano bez ustalenia podstawowych elementów hipotezy normy, którą zastosowano, co czyni je oczywiście wadliwym, a postępowanie bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonana w niniejszej sprawie kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego były wykonane przez skarżącego w 2005 roku roboty budowlane polegające na budowie segmentu handlowego o powierzchni około 90 m2 na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W dniu kontroli tj. 12 marca 2021r. budynek użytkowany był, jako handlowy - do sprzedaży mebli. Inwestor nie miał pozwolenia na wykonywanie wskazanych robót budowlanych. Te ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez stronę, ani nie budzą wątpliwości Sądu. Nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w skardze, że "ani z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były wykonywane (...)". Skarżący kwestionuje ponadto, że nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono, że w dacie prowadzenia robót wymagały one uzyskania pozwolenia albo zgłoszenia. Zarzuca też, że z postanowienia nie wynika tym bardziej treść tych rzekomo naruszonych norm, ani wskazanie okresu ich obowiązywania. Organy obu instancji powołały w tym zakresie przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. podkreślając, że w sprawie nie zachodzi żaden wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 u.p.b., który zwalniałby wykonane roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 31 u.p.b. mowa jest o robotach rozbiórkowych, zatem nie będzie on w ogóle miał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie podziela. Podkreślić trzeba, że art. 28 ust. 1 u.p.b. obecnie ma to samo brzmienie, co w dacie wykonywania robót budowlanych ("Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".). Nie można w tej sytuacji zarzucić organom obu instancji, że kontrolowane obecnie decyzje były niejasne czy też niedostatecznie wyjaśniały podstawę faktyczną bądź też prawną rozstrzygnięcia. Zasadą jest, że wszystkie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady określa art. 29 i art. 30 u.p.b. Skarżący nie wskazuje na żaden z tych wyjątków, Sąd z urzędu również nie dopatrzył się w tej sprawie zaistnienia jakichkolwiek przesłanek zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie omawianej nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy. Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby zakwestionować jego prawidłowość. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.