II SA/Kr 867/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 czerwca 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004r sprawy ze skargi B. R. i A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2000r , Nr: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem - skargę oddala - II S.A./Kr 867/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 1999 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , na podstawie art. 80 w związku z art. 83 ust. l i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku nr [...] przy ul.[...] w B. i użytkowania go jako lokalu usługowo - handlowego, nakazał B. i A.R. doprowadzić obiekt - parter budynku -do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie wymaganych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu, zakreślił termin do 30 października 1999 r. do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie zawierającego: a/ inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania , b/ oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego c/ prawo do dysponowania nieruchomością d/ wymagane opłaty skarbowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że B. i A.R. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia dokonali remontu i modernizacji parteru budynku i użytkują go jako lokal handlowo usługowy. Postanowieniem z dnia [...] maja 1995 r. Urząd Rejonowy w B. wstrzymał roboty budowlane, jednak w określonym terminie nie wydał decyzji w tej sprawie. W trakcie postępowania, w dniu [...] listopada 1998 r., wydane zostało postanowienie nakazujące inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu prawnego i możliwości wykorzystania ściany granicznej pomiędzy budynkami nr [...] i [...] do montażu i budowy instalacji i przewodów wentylacyjnych. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że zamontowanie w/w przewodów nie wpłynie na przekroczenie wartości wytrzymałości na ściskanie. Przedmiotowy lokal nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B . W odwołaniu od tej decyzji A.Z. , K.Z. , K.Z. , T.Z. i M.Z. wnieśli o zmianę decyzji i nakazanie, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, B. i A. R. rozbiórki wykonanych w ich ścianie szczytowej przewodów i instalacji. Podali, że inwestorzy przeprowadzili samowolnie roboty budowlane na parterze swego budynku, niszcząc przy okazji ścianę ich budynku. Wskazali, że z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] czerwca 1995 r. wynika, iż A.R. nie wykazał czy jest właścicielem czy współwłaścicielem ściany, w której dokonał przeróbek. Z tych względów nie mógł otrzymać pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie można twierdzić, że ściana ,jest wspólna". Dalej odwołujący się wyjaśnili, że ich dom został wzniesiony znacznie wcześniej niż budynek inwestorów, w granicach posesji zatem posiada wszystkie 4 ściany. Budynek R. został wzniesiony później i również posiadał 4 ściany, ale jedna z nich została wyburzona w celu poszerzenia posesji, a przewody zostały umieszczone w ścianie należącej do budynku odwołujących się. Decyzją z dnia [...] 2000 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 2 kpa, oraz art. 80 ust. 2, 83 ust. 2 Prawa budowlanego decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał co następuje: Postępowanie zostało przez organ I instancji przeprowadzone fragmentarycznie i nie doprowadziło do wyjaśnienia całokształtu okoliczności. Decyzję swoją organ I instancji wydał w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, kiedy inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu użytkowania i użytkuje obiekt niezgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem, organ nadzoru zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Decyzja ta powinna opierać się na art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem jest traktowane przez Prawo budowlane jako obowiązek właściciela lub zarządcy /art.61/, a naruszenie tego obowiązku przez samowolną zmianę jest naruszeniem obowiązku prawnego w budownictwie wymagającym obligatoryjnego zastosowania środków mających na celu likwidację tego naruszenia. Środki podejmowane w sprawie samowoli budowlanej określonej w art. 71 uzależnione są od tego, czy samowola została już dokonana, czy też nie jest jeszcze dokonana, ale trwają roboty budowlane zmierzające do jej dokonania. W tym przypadku organ mocą art. 71 ust. 3 może wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50, a następnie decyzję w trybie art. 51, w której może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania obiektu. Równocześnie organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji nie może legalizować wykonanych robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu przewodów wentylacyjnych we wspólnej ścianie bez zgody współwłaściciela. Organ I instancji powinien nakazać przywrócenie ściany granicznej do stanu pierwotnego, opierając się także na przepisie art. 66. Organ I instancji w ponownym postępowaniu powinien ustalić pełny zakres przeprowadzonych prac budowlanych oraz rozważyć jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z analizy akt sprawy wynika, że bez wymaganego pozwolenia wykonano roboty związane z remontem i modernizacją budynku. Organ odwoławczy stwierdza, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie czyni zadość art. 77 kpa. W związku z koniecznością ponownego rozpatrzenia niniejszego postępowania w znacznej części, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, należało wydać decyzję kasacyjną. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.R. i A. R. podali, że w dniu [...] kwietnia 1995 r. uzyskali decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, ale decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 1995 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1995 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych. Urząd Miejski w B. w dniu [...] września 1995 r. wystosował zawiadomienie o wszczęciu, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie wydania pozwolenia na remont i modernizację. Następnie przez okres 3 lat postępowanie nie było prowadzone. Obecnie organy w ogóle do tej kwestii się nie odniosły. Postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność we wrześniu 1995 r. , bo w terminie 2 miesięcy nie wydano decyzji na podstawie art. 51. Inwestorzy pismem z dnia [...] sierpnia 1995 r. sami wystąpili z inicjatywą wydania stosownej decyzji, ale ich pismo zostało jedynie przekazane do innego organu. Wobec tego inwestor prawnie prowadził roboty budowlane, słusznie domniemując, że organ skorzystał z dyspozycji określonych w przepisach art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym bezpodstawne jest twierdzenie organu, że "organ I instancji nie może legalizować wykonanych robót", oraz że "organ I instancji powinien nakazać przywrócenie ściany do stanu pierwotnego na podstawie art. 66". Problem "legalizacji" wykonanych robót w ogóle nie istnieje. Dalej podali skarżący, że przedmiotowy budynek w części parterowej był użytkowany do celów handlowych i informacji turystycznej przez poprzedniego właściciela tj. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Turystyczne "A. " w T. Twierdzenie, że użytkowanie aktualnie tych pomieszczeń na cele "apteczne" nie jest zgodne z uprzednim przeznaczeniem jest co najmniej problematyczne, a przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania byłoby niewykonalne /należałoby reaktywować nieistniejące instytucje/. Przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego mówi, że w odniesieniu do obiektu użytkowanego niezgodnie z przeznaczeniem organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości a nie decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Skarżący podali, że przedłożyli decyzje i postanowienia właściwych organów określające warunki dotyczące zasad funkcjonowania apteki, jak też oceny i ekspertyzy techniczne. W sprawie nie można się dopatrzyć naruszenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a działalność inwestycyjna nie spowodowała żadnego uszczerbku w obiekcie sąsiednim. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zmianę decyzji i wprowadzenie postępowania w kierunku zmierzającym do pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Podkreślił, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności: nie ustalono zakresu dokonanych robót budowlanych, nie ustalono jednoznacznie co jest przedmiotem postępowania : czy jego istotą był fakt zaistnienia nieprawidłowości polegających na zmianie sposobu użytkowania, czy też dotyczył on wykonywania robót w rozumieniu art. 50. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - psa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy przy tym nie jest związany zarzutami odwołania; jego obowiązkiem jest zbadanie sprawy w pełnym jej spektrum . Sądowa kontrola decyzji takiej jak zaskarżona ogranicza się do oceny, czy przesłanka z cytowanego przepisu rzeczywiście zachodziła, a więc czy kasacja decyzji pierwszoinstancyjnej połączona z poleceniem ponownego rozpoznania sprawy była uzasadniona. Meritum sprawy /przedmiot postępowania administracyjnego/ ma przy tym tylko takie znaczenie, że to ono wyznaczało zakres koniecznych do rozstrzygnięcia ustaleń. W sprawie niniejszej Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i poczynione ustalenia wymagały istotnych uzupełnień. Po pierwsze swe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł m.in. na przepisie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie wyjaśniając w żaden sposób, czy i kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, na czym ta zmiana polegała i jaki ewentualnie z nią związek ma treść decyzji. Po wtóre stwierdzeniu, że inwestorzy dokonali "remontu i modernizacji" parteru budynku nie towarzyszą żadne ustalenia co do zakresu tych robót. Dalsza część uzasadnienia i zgromadzone materiały sprawy dotyczą w zasadzie tylko problemu umieszczenia instalacji w ścianie budynku, choć jednocześnie wydaje się oczywiste, że nie tylko taka robota została wykonana. W aktach administracyjnych znajduje się pochodząca z 1995 r. i następnie uchylona przez organ odwoławczy, decyzja zezwalająca A.R. na modernizację i rozbudowę budynku usługowo-handlowego. Organ I instancji nie ustalił nawet tego, jakiego zakresu robót ta decyzja dotyczyła, a domniemywać należy, że - choć nie stała się ona ostateczna - to wykonane roboty odpowiadały zatwierdzonemu tą decyzją projektowi. Wobec faktu, że kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w ogóle nie była wyjaśniona /i z tej przecież przyczyny decyzja była uchylana/, dywagacje organu odwoławczego dotyczące możliwości "legalizacji" obecnego sposobu użytkowania były przedwczesne i co więcej - zbędne. Organ odwoławczy bowiem nie może nakazywać organowi I instancji wydania określonego rozstrzygnięcia, prezentując odmienny pogląd co do znaczenia przepisu prawa materialnego. Organ I instancji zaś wyrażonym w uzasadnieniu kasującej decyzji takim poglądem nie jest związany, bo związania nie przewiduje żaden przepis prawa. Odmienny pogląd prawny organu odwoławczego w sytuacji, kiedy sprawa jest wyjaśniona do rozstrzygnięcia, może co najwyżej uzasadniać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Dopiero po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego możliwe będzie przyporządkowanie go właściwym przepisom prawa. Tylko też wówczas miarodajna może być ocena czy i w jaki sposób istniejący stan należy "zalegalizować" , oraz czy i jakie znaczenie dla sprawy ma kwestia "własności" ściany pomiędzy budynkami. Ostatecznie stwierdzić należy, że uchybienie organu odwoławczego, polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu treści nieodpowiadających istocie podejmowanego rozstrzygnięcia nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - psa - naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy prowadzi do uchylenia decyzji przez Sąd, kiedy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku tej przesłanki, na podstawie art. 151 w/w ustawy skargę należało oddalić.