II SA/Kr 867/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Robert Sawuła Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. znak[...] wydanym na podstawie art. 123 kpa oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 367 1991, poz. 161 ze zm.), oddalił zarzuty M.D. dotyczące prowadzonego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego w zakresie: błędu co do osoby zobowiązanego, nie istnieniu obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2000r. znak:[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał M.D. -kuratorowi nieobecnej A.J. - właścicielki nieruchomości-budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. F. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tego budynku poprzez wykonanie niezbędnych prac remontowych w zakresie określonym szczegółowo w decyzji. Organ egzekucyjny pierwszej instancji uznał, że M.D. jako kurator spadku ustanowiony Postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]lutego 1995r. sygn. akt [...] zarządza- na podstawie przepisów art. 666-668 k.c. majątkiem spadkowym. Nałożony obowiązek wynika z wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...].04.2000r. i wobec jej uprawomocnienia się nałożony nią obowiązek jest wymagamy. Na właścicielu lub zarządcy lokalu spoczywa obowiązek zapewnienia właściwych warunków mieszkaniowych lokatorom budynku, z uwagi na treść przepisów art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 120/1998, póz. 787). Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym przez właściciela lub zarządcę budynku wynika także z przepisów art. 61, art. 62, art. 63 i art. 70 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W zażaleniu na powyższe Postanowienie M.D. podniósł, że organ bezpodstawnie uważa go za kuratora spadku po A.J., nie została ona bowiem uznana za osobę zmarłą. Nadto organ błędnie utożsamia prawomocność decyzji z jej wykonalnością. Bez rozpatrzenia stawianych zarzutów postępowanie egzekucyjne nie powinno się toczyć. Żalący się nie posiada żadnych środków finansowych powalających na wykonanie decyzji o remoncie budynku. Jedyny lokator płaci czynsz w wysokości 100,-złotych miesięcznie, co nie powala na jakiekolwiek remonty. Przyjmując, że kurator winien pokryć te koszty z "innych środków własnych budynku" organ nie zadał sobie trudu sprawdzenia, czy środki takie istnieją. Organ nie zbadał również prawdziwości informacji o częściowej rozbiórce, co w ogóle uniemożliwia wykonanie decyzji o remoncie. Dążenie do wykonania decyzji odbywa się za cenę wyrządzenia mu znacznej szkody majątkowej. M.D. wniósł o uchylenie powyższego Postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. znak:[...] uznając, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ przytaczając treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał, iż nie występuje żadna z przesłanek wymienionych tym przepisie, która powalałaby na uwzględnienie zarzutów. W szczególności nie występuje błąd co do osoby zobowiązanego. Błąd taki występowałby, gdyby osoba zobowiązanego określona w tytule wykonawczym różniła się od osoby zobowiązanej wskazanej w decyzji nakładającej obowiązek podlegający egzekucji. W przedmiotowej sprawie zarzut błędu co do osoby zobowiązanego skierowany jest w istocie przeciwko decyzji administracyjnej. Jednak zgodnie z treścią art. 29 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Egzekwowany, określony w tytule wykonawczym obowiązek jest zgodny z treścią obowiązku określonego w decyzji. Bezprzecznym jest fakt jedynie częściowego wykonania tego obowiązku, wobec czego jest on nadal wykonamy. Dopóty ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóki obowiązek w niej określony podlega wykonaniu, a organ egzekucyjny jest uprawniony do podjęcia działań prawnych skutkujących realizacją przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. znak:[...] wniósł M.D. Postanowieniu temu zarzucił błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, kilkakrotnie przekraczającego roczne dochody zobowiązanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący podniósł, że od 17 lipca 2002r. nie jest kuratorem nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu A.J. ponieważ został z tej funkcji zwolniony przez sąd. Załączył stosowne postanowienie Sadu Rejonowego w T. W związku z powyższym zobowiązanym z decyzji mógłby być kolejny kurator wyznaczony przez sąd w T. Nadto obowiązek podlegający wykonaniu - o charakterze niepieniężnym - jest limitowany posiadaniem odpowiednich środków finansowych, których nie dostarcza majątek podlegający kurateli, ani gmina T., ani bank. Zarzucił także, iż przedmiotowy budynek na mocy odpowiednich decyzji podlega rozbiórce, która została rozpoczęta, o czym organ został poinformowany. Dlatego organ powinien był urzędu wszcząć postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją podlegającą wykonaniu. Kurator czyni starania o uzyskanie lokalu zastępczego dla jedynego lokatora zamieszkującego budynek. Biorąc pod uwagę powyższe, a także wykonanie przez kuratora przeglądów technicznych potwierdzających bezpieczeństwo czasowego zamieszkania jedynego lokalu mieszkalnego, wydane postanowienie jest bezzasadne a także szkodliwie społecznie. Nałożony środek egzekucyjny został zastosowany w zbyt uciążliwym wymiarze. Organ pierwszej instancji był poinformowany o wysokości dochodów kuratora, oraz o nieistnieniu środków finansowych z uwagi na częściowe wykonanie decyzji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa jedynemu lokatorowi budynku. Nakładanie grzywny w wysokości 4000,- złotych w sytuacji, kiedy roczne dochody z kurateli wynoszą 1 000,-zł należy uznać za zbyt uciążliwe i szkodliwe społecznie, ponieważ pozbawia kuratora resztki środków finansowych, które mogłyby być spożytkowane na wykonanie niezbędnych prac remontowych czy rozbiórkowych. Nie służy także przymuszeniu wykonania obowiązku lecz je uniemożliwia na kilka lat. Skarżący załączył do skargi sprawozdanie finansowe kuratora za rok 2002, oraz sprawozdanie merytoryczne za 2001 rok. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do przepisu art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, bądź naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 § l ppsa rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn w niej podniesionych. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym - jako swoisty środek zaskarżenia, składa się wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Przepis art. 33 ustawy o p.e.a. wymienia taksatywnie przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów. Tylko wymienione w tym przepisie przyczyny upoważniają organ egzekucyjny do ich rozpatrzenia. Nie mogą być podstawą zarzutów okoliczności dotyczące samego postępowania zakończonego prawomocną decyzją nakładającą na stronę określone obowiązki. Organ egzekucyjny nie działa bowiem jako organ trzeciej instancji i nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w prowadzonym postępowaniu nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 ustawy o p.e.a. jest błędne i sprzeczne z prawem. Wśród podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przepis ten przewiduje zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego- art. 33 pkt. 8. Zarzut ten związany jest z realizacją jednej z ogólnych zasad administracyjnego postępowania egzekucyjnego - zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu głównego celu postępowania egzekucyjnego jakim jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Sformułowanie powyższej zasady zawiera przepis art. 7 § 2 ustawy o p.e.a., który stanowi, że "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków- środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika obowiązek badania przez organ, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do celów egzekucji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Z. Leońskiego w Komentarzu do postępowania egzekucyjnego w administracji (wyd. C.H. Beck. Warszawa 2003, komentarz do art. 7 ustawy) zasadę tę -choć nie wyodrębnioną wprost w przepisach można traktować jako zasadę celowości. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku. Przepis ten statuuje również zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka, przy czym ocenę tę pozostawia do uznania organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, a to wobec niemożności ustalenia jednej, generalnej zasady, określenia środka najmniej uciążliwego w różnych, odmiennych przypadkach prowadzenia egzekucji. W sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem organy zupełnie pominęły obowiązki ciążące na nich, a wynikające z powyższego przepisu. Niewątpliwym jest, że środek egzekucyjny w postaci nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie jest tym środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku polegającego w niniejszej sprawie na wykonaniu szeregu czynności zmierzających do poprawy stanu nieruchomości. Środek ten należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających Art. 119 ustawy o p.e.a normuje sytuacje, w których można stosować grzywnę w celu przymuszenia. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Środek ten stosuje się także wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stwierdzić należy, że organ egzekucyjny, stosując w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązków nie rozważał w ogóle celowości zastosowania innego środka egzekucji nałożonych obowiązków o charakterze niepieniężnym. Środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 7 § 2 ustawy, było niewątpliwie wykonanie zastępcze. W rezultacie nastąpiło nadużycie przez organ środka jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie jej nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, czyli jest sprzeczne z treścią art. 7 § 2 ustawy. Co prawda nałożenie obowiązku wykonania zastępczego łączy się także z kosztami takiego wykonania, ale w takim przypadku środki pieniężne oraz możliwości majątkowe zobowiązanego spożytkowane są bezpośrednio na wykonanie decyzji, co jest przecież głównym celem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W sprawie niniejszej niewątpliwie możliwości uzyskania pokrycia kosztów wykonania zastępczego istniały, z uwagi chociażby na możliwość obciążenia majątku nieruchomego. Organy rozpoznając zarzuty nie rozważyły także, czy nałożenie grzywny nie jest środkiem zbyt uciążliwym dla zobowiązanego. W szczególności odniesienie się przez organ pierwszej instancji do faktów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących istniejących możliwości finansowych kuratora uznać należy za niewystarczające. Wskazanie w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji na treść Wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest w niniejszej sprawie błędne. Wyrok ten dotyczy w pierwszym rzędzie obowiązku zapewnienia warunków mieszkaniowych lokatorom przez właścicieli budynków, co mogłoby się odnosić do przebiegu samego postępowania merytorycznego zakończonego właśnie decyzją nakazującą takie warunki zapewnić. W sprawie niniejszej natomiast mamy do czynienia z problemem wyboru właściwego środka egzekucyjnego, stosownie -przede wszystkim - do zasad postępowania egzekucyjnego określonych w przepisach art. 1-18 ustawy o p.e.a. Organy nie rozważyły w toku rozpatrywania zarzutów skarżącego o uciążliwości nałożonego środka przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, mając świadomość wysokości środków, jakimi dysponuje kurator, tj. dochodu z kamienicy w wysokości 1000,-złotych rocznie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść przepisu art. 122 ustawy o p.e.a. i mogące powstać wątpliwości w związku z nałożonymi na organ obowiązkami wynikającymi z art. 7 § 2. Z treści art. 122 ustawy nie wynika obowiązek organu egzekucyjnego do zastosowania w pierwszej kolejności środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Treść tej normy nie uchyla i nie może uchylać ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 § 2 -stosowania środka bezpośrednio prowadzącego do wykonania decyzji. § 2 pkt. 2 tego przepisu określa bowiem tylko treść postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia- m.in. w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Wtedy to, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego tytule wykonawczyni z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku, że w pierwszej kolejności organ - w przypadku niewykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego- stosuje grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku egzekwowania tego rodzaju obowiązków organ również ma obowiązek stosowania się do zasad wynikających z art. 7 § 2 ustawy. Art. 34 § 4 ustawy o p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli są one uzasadnione- o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Uznając zatem bezzasadność zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów organ przepis ten naruszył. Przeprowadzone postępowanie, w toku którego rozpoznawano zarzuty skarżącego pomija zasady, które wynikają z przytoczonych wyżej przepisów, dlatego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jaki i postanowienie je poprzedzające wydane zostały naruszeniem przepisów art. 7 § 2 , art. 119 § 2, art. 33 pkt. 8, oraz art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pozostałe zarzuty skargi nie znajdują podstaw w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności prawidłowe jest stanowisko organu w przedmiocie zarzutów dotyczących błędu co do osoby zobowiązanego, nieistnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym i niewykonalności obowiązku charakterze niepieniężnym. Stanowisko zajęte przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w powyższych kwestiach należało podzielić. Biorąc pod uwagę powyższe, zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie je poprzedzające, jako wydane z naruszeniem wskazanych przepisów i norm z nich wynikających, należało uchylić. Dlatego w oparciu o art. 145 § l pkt. l lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i 205 § 2 ustawy.