II SA/Kr 869/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 maja 2006., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej A.W. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wójt Gminy B. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1-5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy terenu na rzecz M. i K.G. dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w D. gm. B. wraz z przyłączami: energii elektrycznej z terenu działki nr 2 przez teren działek nr 3 i 4 , wody z terenu własnej działki oraz szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne. Wskazał, że integralną część decyzji stanowią: załącznik mapowy nr 1, na którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej oraz załącznik nr 2 z wynikami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dla wskazanego we wniosku terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję oparto na analizie przepisów szczególnych oraz wynikach analizy funkcji i zagospodarowania wyznaczonego wokół działek "obszaru analizowanego". W ocenie organu, działka inwestorów spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi droga gminna -działka nr 5 zaliczona do kategorii dróg gminnych. Planowana do zabudowy działka posiada dostęp do tej drogi publicznej poprzez prywatną drogę wewnętrzną - dz. nr 6 stanowiącą współwłasność wnioskodawców, wydzieloną z nieruchomości łącznie z działkami przeznaczonymi pod zabudowę (w tym działką wnioskodawcy) jako droga przeznaczona do obsługi komunikacyjnej tych działek oraz poprzez drogę gminną (dz. nr 7 ) na korzystanie z której Wójt Gminy B. pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. wyraził zgodę. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosła A.W. . Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez niewłaściwą ich interpretację i uznanie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy opartej na nieprawomocnych decyzjach innych organów tj. decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz decyzji "Urzędu Wojewódzkiego w T. " z dnia [...] grudnia 1994 r. Ponadto zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że działka 1 spełnia warunki określone przepisami prawa budowlanego, ustawy o planowaniu przestrzennym oraz uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. Wniosła o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że działka nr 1 nie posiada dostępu do drogi publicznej. Powołała się na treść § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 z 2002 r.). Działka nr 7 , której zarządcą jest Urząd Gminy, nie ma wymaganej przepisami szerokości i spełnia warunki techniczne jedynie jako dojazd do jednego budynku A.W. . Nadto w kwestii "wątpliwego statusu prawnego" działki nr 7 Wojewoda prowadzi postępowanie administracyjne. Podała, że jako współwłaścicielka działki 6 nie wyraża zgody, aby traktować ww. jako dostęp do planowanej inwestycji. Wskazała również, że działka 1 powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2000 r. Odnośnie decyzji podziałowej obecnie prowadzone jest postępowanie administracyjne zainicjowane przez Głównego Geodetę Kraju. Podniosła, że inwestycja nie posiada dostępu do sieci elektrycznej bez naruszania jej interesu, zaś wykonane ujęcie wody stanowi samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, wydana przez organ l instancji decyzja jest prawidłowa. Jak wynika z przeprowadzonej analizy terenu, działki występujące w analizowanym terenie, powstały wyniku podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę wraz z wydzieleniem drogi wewnętrznej. Część działek dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Działka posiada dostęp do drogi wewnętrznej (działka nr 6 ), zaś teren inwestycji nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej, gdyż nieruchomość 1 stanowi grunt rolny klasy R IV o powierzchni 0,1944 i w związku z tym nie podlega ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto, inwestycja została pozytywnie zaopiniowana w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz w zakresie melioracji wodnych (postanowienie Marszałka Województwa z dnia 19 stycznia 2005 r.). W ocenie Kolegium, planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji dominującej na tym terenie tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; organ odwoławczy wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości nr 8 i 9 i 10 wydzielono działki nr 11, 6, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21. Działka 6 stanowi drogę wewnętrzną do pozostałych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy wydzielone działki zostały sprzedane wraz z udziałem w prawie do części działki 6. Powyższe fakty znane są Kolegium z urzędu, gdyż - na wniosek A.W. - prowadziło postępowanie w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Odwołując się do treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ podał, że skoro zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, właściciele działki nr 21 posiadają prawo do korzystania z działki nr 6 jako drogi wewnętrznej. Dodatkowo w aktach sprawy zalega także oświadczenie pozostałych współwłaścicieli działki 6 wyrażających zgodę na korzystanie z tejże nieruchomości. Natomiast działka nr 7 stanowi własność Gminy B. i jest powszechnie dostępną wewnętrzną drogę gminną. Zatem warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej został spełniony. Ustalenie, czy drogi wewnętrzne (6 i 7 ) spełniają warunki określone przez przepisy prawa budowlane, zostanie dokonane na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego. Nadto organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2000 r., mimo że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji, korzysta z ochrony trwałości wynikającej z art. 16 kpa. W aktach sprawy zalega wypis z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w B. , z którego wynika, że właścicielem działki nr 7 jest Gmina B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2006 r. złożyła A.W. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez uznanie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym oraz przepisów o drogach, jak również oparcia decyzji w oparciu o nieprawomocne decyzje: Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2000 r. (w skardze błędnie podany został rok 2005) oraz "Urzędu Wojewódzkiego w T. " z dnia 28 grudnia 1994 r. Nadto zarzuciła, że rozstrzygniecie sprawy wymagało wiadomości specjalistycznych z zakresu dróg, pożarnictwa oraz geodezji oraz, że obsługa komunikacyjna wskazana przez organ l instancji powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że działka inwestorów jest działką rolną, a jej przekwalifikowanie na działkę budowlaną i co za tym idzie zwiększanie jej wartości kosztem skarżącej, jest niedopuszczalne. Zarzuciła, że przedstawiona kopia mapy zasadniczej na której został zaznaczony obszar analizowany, nie odzwierciedla stanu faktycznego. Operat podziałowy nie został naniesiony w całości na mapę zasadniczą, co stanowi przedmiot postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę w B. W aktach sprawy znajdują się dwie różne mapy, co - w ocenie skarżącej - dowodzi "fałszowania stanów" w celu wyłudzenia korzystnej decyzji dla planowanej zabudowy działki nr 21 . Ponownie podniosła, że nie wyraża zgody na wykorzystanie działki 6 jako dojazdu do planowanej inwestycji. Skoro działka ta miała stanowić drogę do planowanej inwestycji i kolejnych wydzielonych działek, to winna ona mieć szerokość określoną w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją naruszenia przez geodetę przepisów nie może być pozbawienie skarżącej prawa do korzystania z terenu, w tym postoju pojazdu na działce 6 . Powtarzając zarzuty odnośnie działki nr 7 , wskazała, że stan prawny działki nie został ujawniony w księdze wieczystej. Gmina usiłowała przejąć ją na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym, która dopuszczała przejęcie nieruchomości Skarbu Państwa, a nie osób prywatnych. Droga nie posiada wymaganej przepisami szerokości, nie została też podjęta stosowna uchwała Rady Gminy o nadaniu jej statusu drogi publicznej, nie posiada również ustalonego przebiegu . Wskazany w decyzji dostęp do drogi publicznej nie spełnia również warunków technicznych oraz przeciwpożarowych, a organ l instancji "nie dołączył do akt opinii biegłego". Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego w kwestii związania ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy są współwłaścicielami działki 6. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2000 r., ale zdaniem Kolegium, kwestia prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział działek nr 8, 9 i 10 nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W chwili wydania zaskarżonej decyzji decyzja zatwierdzająca projekt podziału była ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Nie jest bowiem zasadny zarzut skargi naruszenia przepisów prawa budowlanego, "przepisów o drogach" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ nie stosuje przepisów prawa budowlanego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Dlatego też pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć szeroko, a nie poprzez wymogi prawa budowlanego. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest już wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Dla oceny czy działka posiada wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi pozbawiona jest znaczenia. Sąd podziela wywód organu odwoławczego dotyczący ustalenia, że działka inwestorów w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma dostęp do drogi publicznej. Chybiony jest również zarzut, że skarżąca nie wyraża zgody na wykorzystanie działki 6 jako dojazdu do planowanej inwestycji. Organy administracji prawidłowo oceniły, że właściciele działki nr 21 posiadają prawo do korzystania z działki nr 6 (drogi wewnętrznej) jako jej współwłaściciele. Nie jest również zasadny zarzut, że przeszkodą w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy jest fakt prowadzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji z dnia [...] czerwca 2000r o podziale nieruchomości. Zaaprobować należy twierdzenia organu odwoławczego w tym przedmiocie. Z urzędu natomiast stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Dołączone przez inwestorów mapy (k. [...]) nie odpowiadają powyższym warunkom. Pierwsze dwie to kserokopie nie poświadczone za zgodność z oryginałem. Mapa z k. [...] nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa z k. [...] posiada co prawda adnotację o zgodności z oryginałem, ale brak na niej pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym stwierdzić należy , że wniosek inwestorów nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy. Organ prowadzący postępowanie nie dostrzegł tego uchybienia i nie wezwał inwestorów o uzupełnienie wniosku w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Nadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. l tak , w myśl tego ostatniego przepisu decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ uzgadniający wydaje w tej sprawie postanowienie, na które każdej ze stron postępowania przysługuje zażalenie. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby organy uzgadniające doręczyły wszystkim stronom postanowienia z dnia [...].01.2005 r. (k. [...]) i z dnia [...].01.2005 r. (k.[...]). Było to zapewne spowodowane tym, że organ prowadzący postępowanie główne, zwracając się do organów uzgadniających (k. [...]) jako strony postępowania wskazał jedynie M. i K.G. . Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy przepisu art.64 § 2 kpa i art. 10 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że organy prowadzące postępowanie główne winny sprawdzić, czy w sprawie dokonano wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. Organ prowadzący postępowanie główne ma bowiem obowiązek ustalić, czy strony brały udział w postępowaniach uzgodnieniowych oraz czy nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw ( por. wyrok NSA z dnia 24.01.2008r ł OSK 1931/06 LEX nr 352067). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) , odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z powyższego wynika, że analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji powoływał się jedynie na wyniki analizy. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji, że "w tekstowej analizie terenu organ l instancji wskazał, że....". Nie wiadomo jednakże na jakiej podstawie organ oparł takie twierdzenie, bowiem w przedłożonych aktach brak jest analizy architektoniczno-urbanistycznej. Akta administracyjne zawierają wyłącznie wyniki analizy. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji warunkach zabudowy. Z powyższego wynika , że organ, oprócz samej analizy, musi sporządzić dokument zawierający same wyniki analizy, składający się z części tekstowej i graficznej (albo dwa dokumenty: jeden zawierający część tekstową wyników analizy, drugi zawierający część graficzną analizy), stanowiący załącznik do decyzji. W rozpoznawanej sprawie Załącznik Nr 1 decyzji (k.[...] akt) został sporządzony na mapie nie odpowiadającej warunkom określonym w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy. Wreszcie wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) obowiązująca w postępowaniu administracyjnym polega na tym, że sprawa administracyjna rozstrzygana jest dwukrotnie, przez organ l instancji i przez organ odwoławczy, w całości. Dlatego też organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i dokonania oceny ich zasadności. W rozpatrywanej sprawie organ l instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "działka spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności posiada dostęp do drogi publicznej". Tym samym odniósł się do jednej tylko przesłanki wymienionej w przepisie art.61 ust.1 ustawy - dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Nadto, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Z naruszeniem dwuinstancyjności również organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wystarczający dlaczego uznał, że pozostałe warunki z art.61 ust.1 ustawy zostały spełnione. Odwołując się do "tekstowej analizy terenu " powtórzył jej stwierdzenie, że "teren inwestycji nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej, gdyż nieruchomość 21 stanowi grunt rolny klasy R IV o powierzchni 0,1944 i w związku z tym nie podlega ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Nie wskazał jednak, czy jest to tożsame ze spełnieniem warunku z art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stosownie do treści przepisu art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustaleń dotyczących spełnienia drugiego członu powyższej alternatywy organy nie dokonały. W decyzji wskazano jedynie, że skoro działka nr 21 stanowi grunt klasy R IV a o powierzchni 0,19 ha, to nie podlega ona ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podnieść zatem należy, że w sytuacji, gdyby przedmiotowy teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien zbadać przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dopiero po ustaleniu wymaganych tamże okoliczności faktycznych dokonać ustalenia, czy w przypadku nieruchomości objętej postępowaniem istnieje wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia czy nie. Zgodnie z art.7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.04.121.1266 j.t.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art.7 ust.2 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U.2005.175.1462), przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV na cele nierolne, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Organ II instancji ustalił, że w wyniku podziału nieruchomości nr 8 i 9 i 10 wydzielono działki nr 11, 6, 13, 14, 15, 16, 17 18 , 19, 20 i 21 (wnioskodawców) oraz, że "działki występujące na analizowanym terenie powstały w wyniku podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę". Ustalenie to nie jest wystarczające. Gdyby teren, składający się z nieruchomości nr 8 i 9 i 10 nie był objęty zgodą o jego przeznaczeniu na cele nierolne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, to - jak wynika z cytowanego przepisu art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie wyłącznie działka nr 21 , ale cały teren gruntów rolnych stanowiących zwarty obszar projektowany do przeznaczenia nierolnego, przekraczający 1 ha, winien być objęty zgodą na jego przeznaczenie na cele nierolne. Stanowi to o naruszeniu art.7 i 77 kpa. Nadto należy podnieść, że tak organ l, jak i II instancji nie odniosły się w ogóle do warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, dotyczącego uzbrojenia terenu. W związku z tym zauważyć należy, że z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że na działce inwestorów znajduje się wyłącznie przyłącze wody. W przedłożonych aktach administracyjnych (k.[...]) znajdują się warunki przyłączenia Zakładu Energetycznego w T., dotyczące działki nr 11, a nie działki 21 objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też rzeczą organu będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie oceny tego dokumentu. Wreszcie, zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy terenu dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 21 w D. gm. B. wraz z przyłączem energii elektrycznej z terenu działki nr 16 przez teren działek nr 3 i 4 . Liniami rozgraniczającymi jednakże objęto wyłącznie działkę nr 1. Konstatując, zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają przepisy postępowania (art.7, 10, 77, 64 § 2 , 107§ 3) oraz przepis art. 52 ust.2 pkt 1 , art.54 pkt 3 i art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane uchybienia organu wypełniają te przesłanki, tak co do naruszenia przepisów postępowania , jak i prawa materialnego. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.