II SA/Kr 869/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Prezydenta Miasta [...] dnia [...]. znak [...] na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz z art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204 póz. 2086 ze zm.), zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, póz. 430 ze zm.), po zapoznaniu się z projektem decyzji o ustaleniu na wniosek A. H. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, szeregowych z garażami, na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...], wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i miejscami postojowymi (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. jw.) - uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] z następującymi warunkami : 1. trasy mediów przechodzących przez pas drogowy ul. [...] celem zasilenia przedmiotowej inwestycji należy uzgodnić w [...] Zarządzie Komunalnym przed złożeniem dokumentacji projektowej w Zespole Koordynującym Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu; 2. z uwagi na zwiększenie natężenia ruchu spowodowane przedmiotowa inwestycją inwestor winien podpisać w [...] Zarządzie Komunalnym umowę dotycząca przebudowy ul. [...] na odcinku od budynku nr [...] na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] do działki inwestora, zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych; 3. rozwiązania projektowe w pasie drogowym ul. [...] powinny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; 4. projekt budowlany należy przedstawić do uzgodnienia w [...] Zarządzie Komunalnym w [...], a linię ogrodzenia działki inwestora od ul. [...] zaopiniować w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM[...] oraz w [...] Zarządzie Komunalnym w [...] 5. inwestor winien zapewnić na własnym terenie ilość miejsc parkingowych adekwatnie do zamierzenia inwestycyjnego; 6. zjazd oraz media lokalizowane w pasie drogowym ul. [...] wymagają uzyskania zgody na wejście w teren, w [...] Zarządzie Komunalnym w [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na przekazany [...] Zarządowi Komunalnemu przez Wydział Architektury i Urbanistyki projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego celem dokonania uzgodnienia na postawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego ul. [...], będącej drogą gminna, w zarządzie [...]Z[...]. Jak wyjaśniono, przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w załączniku nr [...] pkt [...] oraz postanowienie [...] Zarządu Komunalnego w [...] precyzują warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej określającej możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Linia zabudowy jest zgodna z zapisami ustawy o drogach publicznych. Na postanowienie Prezydenta Miasta [...] dnia [...] r. znak [...] wnieśli w terminie zażalenie H. K. i M. K. podnosząc w nim zarzuty dotyczące prawidłowości orzeczenia zawartego w pkt 2 i 6, jak również odnoszące się do możliwości realizacji objętej wnioskiem inwestycji. Skarżący zwracali uwagę, że przewidziana w pkt 2 postanowienia przebudowa ul. [...]dotyczyć będzie także ul. [...], będącej w części terenem prywatnym oraz uznawali za konieczne jej dokonanie w większym zakresie, wraz ze zmianą organizacji ruchu przy zjeździe mostem na [...]. Odnośnie warunku z pkt 6 kwestionowali brak określenia przez inwestora rzeczywistej ilości miejsc garażowych i parkingowych dla zapobieżeniu przyszłemu parkowaniu pojazdów na ulicy. Co do realizacji samej inwestycji zwracali uwagę na problem odprowadzania wód opadowych, a także budowy trzykondygnacyjnych budynków w zwartej zabudowie o długości ok. 70m wśród domów jednorodzinnych w zabudowie rozproszonej. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. -utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak [...] Nawiązując do jego treści i zarzutów zażalenia podano, że kwestionowane uzgodnienie stanowi jeden z etapów postępowania o ustalenie warunków zabudowy, regulowany art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ prowadzący to postępowanie - w tym przypadku Prezydent Miasta [...] ma obowiązek zwrócenia się do innego organu, właściwego w danym zakresie o zajęcie stanowiska odnośnie wniosku inwestora. Organ ten jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej , która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Tak więc przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie powołanego wyżej przepisu jest stwierdzenie organu, który spełnia funkcję zarządcy drogi, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana w proponowanym przez inwestora kształcie w obszarze przyległym do pasa ruchu drogowego, jak również to, czy wobec faktu realizacji inwestycji w tym obszarze inwestor winien spełnić ewentualnie warunki ponad te, które zostały wskazane w projekcie przesłanej do uzgodnienia decyzji. Warunki te muszą znajdować oparcie w obowiązującej regulacji oraz wynikać z zadań zarządcy drogi, tj. z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego i samej drogi. Podstawowym zatem aspektem jest ustalenie, czy inwestycja znacząco wpłynie na drogę będącą w zarządzie jednostki wydającej uzgodnienie. Organ winien działać w zakresie swoich kompetencji i wydać postanowienie uwzględniające obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji jest władny do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz planowanego zagospodarowania układu drogowego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. W art. 20 ustawy o drogach publicznych zostały określone zadania zarządcy drogi. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uwzględniając powyższe oraz zarzuty zażalenia wyjaśniono, że organ uzgadniający, którym jest w niniejszej sprawie [...] Zarząd Komunalny w [...] zarządzający drogą gminną jaką jest ul. [...], działając z trybie art. 106 kpa, w oparciu o powołane merytoryczne przepisy prawidłowo wydał niniejsze postanowienie stanowiące uzgodnienie dla sprawy głównej, w zakresie swoich kompetencji oraz tylko co do zakresu inwestycji wskazanej we wniosku przez inwestora. Kwestie dotyczące planowanej inwestycji jako całości, tj. problemu odprowadzania wód opadowych po zakończeniu inwestycji, wysokości i "długości" planowanych budynków na tym etapie nie mogły zostać uwzględnione, bowiem nie należą one do merytorycznego zakresu działania organu uzgadniającego. Nie należy do zarządcy drogi wypowiadanie się w kwestiach należących do kompetencji organów załatwiających sprawy z zakresu melioracji wodnych, czy też co do bezprawnego usytuowania poszczególnych obiektów i ich gabarytów, albo problemów dotyczących prawa własności. Również w zakresie prowadzonego postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji zajmuje się jedynie problemami dotyczącymi ściśle postępowania uzgodnieniowego, które ma jedynie na celu pozyskanie zapewniania, że istnieje obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji. Postanowienie uzgadniające nie daje inwestorowi prawa do wejścia na teren w nim opisany, lecz jedynie wskazuje na możliwości zapewnienia komunikacji ( wjazdu i wyjazdu ) z przedmiotowych działek przy ul. [...]. Wszelkie inne sprawy poruszane przez strony, a niezwiązane z uzgodnieniem będą oceniane przez inne organy uzgadniające, bądź też w postępowaniu głównym przez Prezydenta Miasta [...] na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzgodnienie będące przedmiotem kwestionowanego postanowienia zostało dokonane prawidłowo, zgodnie kompetencjami organu oraz przepisami obowiązującego prawa, zaś w jego ramach określono warunki, jakie należy spełnić by inwestycja nie zakłócała ruchu pojazdów na przyległym do niej pasie drogowym ul. [...] . Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...], H. K. i M. K. kwestionując jego zasadność domagali się uchylenia Prezydenta Miasta [...] dnia [...] r. H. K. i M. K. powtórzyli w skardze wyżej przytoczone zarzuty odwołania co do braku precyzji oraz innych nieprawidłowości warunków zawartych w pkt 2 i 6 postanowienia organu pierwszej instancji, jak również odnoszące się do poruszanego problemu możliwości budowy trzykondygnacyjnych budynków w zwartej zabudowie o długości ok. 70m wśród domów jednorodzinnych w zabudowie rozproszonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, z analogicznym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż podawane w niej przyczyny. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie podlegają ocenie, zaś mogą zostać poddane kontroli w ramach rozpoznania skargi na decyzję administracyjną kończącą co do istoty sprawy postępowanie o ustaleniu na wniosek A. H. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, szeregowych z garażami, na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...], wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i miejscami postojowymi (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. jw.). Jak trafnie wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.05.2007r. sygn. akt II OSK 739/06 (niepubl.), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, ma ono określony tryb i prawna formę zakończenia, zaś zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie postępowanie jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które winno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Z treści art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Współdziałanie organów następuje na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. związku z art. 61 §1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. Analogiczne jak wyże prezentowane stanowisko zajmowane jest także w doktrynie ( por. J. Człowiekowska - artykuł, CASUS 2005/3/24; B.M. Blankiewicz-Wóltańska -artykuł, CASUS 2007/3/26; W. Jakimowicz - artykuł CASUS 2004/1/27 ). W niniejszej sprawie mającej za przedmiot ustaleniu na wniosek A. H. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynków mieszkalnych [...] jednorodzinnych, szeregowych z garażami na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem, miejscami postojowymi (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. jw.) organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym jest w myśl art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta [...], po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesienie do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ) w granicach miasta [...] - miasta na prawach powiatu , jest uwzględniając treść art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych Prezydent Miasta [...] Jest to zatem ten sam organ administracji publicznej, przy czym w obu wypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] W opisanej sytuacji , gdy powołane wyżej przepisy prawa przewidują w postępowaniu głównym i uzgadniającym stosowne kompetencje dla tego samego organu brak było podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie uzgodnień postaci postanowienia. Stosowne warunki wynikające z kompetencji przewidzianych dla zarządcy drogi w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych winny zostać określone bez stosowania dodatkowego trybu uzgodnieniowego z art. 106 k.p.a. w decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. może być stosowana jedynie wówczas, gdy kwestie podlegające uzgodnieniu zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do współdziałania dwóch różnych organów. Wbrew temu, na co wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sprzecznie zresztą do faktu wydania tego orzeczenia z upoważnienia Prezydenta Miasta [...],[...] Zarząd Komunalny w [...] nawet jeżeli zarządza drogą gminną, którą stanowi ul. [...] nie jest organem uzgadniającym, o którym mowa w art. art. 53 ust. 4 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych - zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Artykuł 21 ust. 1a tej ustawy przewiduje, że zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Przytoczone regulacje wskazują, że także w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi , którym w sprawie niniejszej jest Prezydent Miasta [...]. Naruszenie powołanych uprzednio przepisów, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a. należy do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie tylko prowadzi do jego przedłużania, lecz skutkuje przedwczesnym, stanowczym określeniem ustalanych przez zarządcę drogi warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego, które w stanie faktycznym niniejszej sprawy winny znaleźć się w kończącej postępowanie główne decyzji administracyjnej i dopiero wraz z nią podlegać kontroli. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, uznając z wyżej wskazanych przyczyn za przedwczesną ocenę merytorycznych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.