II SA/Kr 87/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na czynność Wójta Gminy Krościenko nad Dunajcem w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewid. nr [...] oraz na części działki ewid. nr [...] obręb [...] położonego przy ul. [...] w K. nad D. do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. nad D. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy K. nad D. solidarnie na rzecz skarżących J. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. K. i J. K. na czynność Wójta Gminy Krościenko nad Dunajcem włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działki ewidencyjnej [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. nad D. do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zaskarżonej czynności zarzucili: - art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; - art. 64 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie – Delegatura w Nowym Targu poinformował Skarżących, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków i jako taki wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 maja 2010 r. Jest to jedyne pismo, jakie otrzymali z organu ochrony zabytków, z którego jednoznacznie wynika, że będący od 1997 roku ich własnością budynek mieszkalny przy ul. Z. w K. jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, o czym nie zostali zawiadomieni. O kopię karty adresowej zabytku wystąpili w ślad za pismem z dnia 8 stycznia 2026 r. Wskazują, że do włączenia w/w budynku do GEZ doszło bez ich wiedzy. Dalej wskazują, że jako właściciele budynku mieszkalnego przy ul. Z. w K. , co wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...], posiadają interes prawny podstawie art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zaskarżenia czynności, jaką jest ujęcie tego budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Krościenko nad Dunajcem. Zgodnie z art. 53 § 2 w/wym. ustawy, cyt. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. O ujęciu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Krościenko nad Dunajcem dowiedzieliśmy się z przywołanego pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu z dnia 02 grudnia 2025r. znak: DNT-I.510.112.2025.JB. Pismo to odebraliśmy 12 grudnia 2025r. Zatem termin trzydziestodniowy, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zachowany. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem informuje, że pismem z dnia 8 stycznia 2026 r. Państwo K. zwrócili się do Urzędu o przesłanie karty GEZ budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. . Pismem znak: GOZ.4120.1.2026.JK z dnia 19 stycznia 2026 r. Urząd przesłał kopię karty przedmiotowego budynku jednocześnie informując, że Gmina nie dysponuje żadnymi innymi dokumentami dotyczącymi wpisu w/w nieruchomości do GEZ-u. Wskazano, że GEZ Gminy Krościenko nad Dunajcem została utworzona w 2005 r., wkrótce po wejściu w życie powyższych przepisów. W obowiązującym wówczas stanie prawnym (lata 2003-2019) gmina nie była zobligowana do informowania właścicieli o objęciu ich nieruchomości ewidencją oraz jedynym dokumentem, jaki Gmina posiada jest kserokopia karty Gminnej Ewidencji Zabytków dla przedmiotowego budynku. W związku z powyższym Gmina Krościenko nad Dunajcem nie dysponuje żadnymi innymi dokumentami dotyczącymi wpisu w/w nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków. Dnia 2 marca 2026 r. wpłynęło pismo Skarżących nadesłane w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 9 lutego 2026 r., w którym wskazują oni, że poprzednio zainicjowali analogiczne postępowanie sądowoadministracyjne. Dotyczyło ono tożsamego stanu faktycznego i prawnego, a różniło się wyłącznie tym, że odnosiło się do innej nieruchomości. W tamtej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1127/25 nie tylko merytorycznie rozpoznał naszą skargę, ale również wydał pozytywne rozstrzygnięcie. Sąd na żadnym etapie nie wzywał Skarżących do uzupełnienia akt o wykazanie uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Brak takiego rygoru formalnego ze strony Sądu w tożsamej sprawie w sposób oczywisty utwierdził ich w uzasadnionym przekonaniu, że procedura zaskarżenia jest w pełni poprawna. Obywatel ma prawo działać w zaufaniu do organów państwa, w tym władzy sądowniczej, a rozbieżność w egzekwowaniu wymogów formalnych przez Sąd w analogicznych sprawach nie powinna wywoływać dla strony negatywnych skutków procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działki ewidencyjnej [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. . Poza sporem pozostaje, że Skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Kontrola sądowa zaskarżonej czynności umożliwia właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19). Wobec argumentacji sformułowanej przez Skarżących należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Treść karty włączonej do ewidencji zabytków powinna poddawać się weryfikacji, powinna w sposób obiektywny wskazywać, jakie konkretnie cechy obiektu przemawiały za uznaniem go za zabytek, co jest konsekwencją poddania kontroli sądów administracyjnych jednostronnej czynności materialno-technicznej włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. W okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja podstaw włączenia zabytku do GEZ nie przebiegła pomyślnie. Karta adresowa Gminnej Ewidencji Zabytków (kopia k. 33) nie została podpisana, nie wiadomo przez kogo została sporządzona - w rubryce "wpisujący dane" znajduje się jedynie adnotacja "admin". Poza ogólnym opisem budynku (dom mieszkalny, datowany na 1930 r., drewniany, zaniedbany) oraz oznaczeniem nieruchomości (numery działek i adres) w rubryce "rodzaje zagrożeń" wpisano: "brak bieżącego remontu/pielęgnacji". Taka treść karty nie wskazuje na jakiekolwiek podstawy do wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów poprzedzających sporządzenie karty i włączenie zabytku nieruchomego do GEZ, które wskazywałyby na zabytkowy charakter budynku. Zaakcentować przy tym należy, że niniejszy wyrok nie przesądza, czy przedmiotowa nieruchomość jest zabytkiem, czy też nie, lecz wskazuje na brak wykazania zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku na etapie włączania karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ. W świetle powyższego należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zasądzając kwotę 200 zł, wniesioną przez skarżących tytułem wpisu od skargi.