II SA/Kr 871/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 2025 r. znak: SKO/OŚ/4170/86/2025 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 2025 r. nr SKO.Oś/4170/86/2025, po rozpatrzeniu zażalenia K. sp. z o.o., utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia 20 lutego 2025 r. nr GK.II.6236.4.2024 opiniujące negatywnie przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R12 na działce nr [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R12 na działce nr [...], a Starosta C. zwrócił się do Burmistrza Miasta C. o zaopiniowanie tej działalności. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) organ I instancji wydał negatywną opinię z uwagi na sprzeczność zawnioskowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku doprecyzowania wniosku ustalono, iż miejscem przetwarzania odpadów miałby być plac, leżący na działce nr [...] (obręb P. ). Obszar ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w Płazie (uchwała nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 23 stycznia 2001 r., Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 28 marca 2001 r. nr 24 poz. 282), na terenie oznaczonym symbolem PP. Zgodnie z ustaleniami § 10 ww. uchwały: 1. Wyznacza się "teren przemysłowy" oznaczony na rysunku planu symbolem PP z przeznaczeniem podstawowym pod urządzenia i obiekty Zakładów Wapienniczych "Płaza". 2. Dopuszcza się: - dotychczasowe użytkowanie gruntów i budynków, - remonty, modernizacje oraz rozbudowę istniejącej zabudowy, - zadrzewienia i zakrzewienia, - lokalizację tras urządzeń komunikacyjnych, - lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z powyższych postanowień zdaniem Kolegium wynika, że intencją uchwały było wykorzystanie terenu dla działalności wydobywczej. Tymczasem przetwarzanie odpadów nie jest związane z wydobyciem i nie może być również zakwalifikowane jako przeznaczenie towarzyszące, czy funkcja uzupełniająca. Wobec powyższego, skoro objęta wnioskiem działalność związana z przetwarzaniem odpadów jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, została zdaniem Kolegium słusznie zaopiniowana negatywnie przez organ I instancji. W skardze na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w postaci: 1. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności wybiórcze, dowolne odczytywanie zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od wydanych i obowiązujących decyzji, w tym decyzji koncesyjnej i decyzji na rekultywację terenu, 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że planowane przedsięwzięcie jest częścią podstawowej działalności zakładu górniczego, do którego obowiązków należy rekultywacja terenu górniczego, 3. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób pomijający całkowicie interes społeczny, przez który rozumieć należy doprowadzenie do prawidłowej rekultywacji wyrobiska i zagospodarowanie odpadów poprzez ich przetworzenie i ponowne wykorzystanie, 4. § 10 ust. 1 uchwały Nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w Płazie przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R12, nie uzupełnia i nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego, jakim jest teren przemysłowy przeznaczony pod Zakład Wapienniczy "Płaza", podczas gdy planowane przedsięwzięcie jest elementem podstawowym działalności zakładu, jakim jest eksploatacja kamienia, w ramach której Zakład jest zobowiązany do rekultywacji terenu, które może być przeprowadzone przy wykorzystaniu przetworzonych odpadów zgodnie z warunkami określonymi we wnioskowanej decyzji. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz poprzedzającym rozstrzygnięciem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka argumentowała, że planowana działalność stanowi element podstawowej działalności zakładu, tj. działalności górniczej. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, przedsiębiorca górniczy zobowiązany jest do podjęcia niezbędnych środków w celu przeprowadzenia rekultywacji gruntów po działalności górniczej. W ramach tych obowiązków spółka uzyskała decyzję Starosty C. z dnia 19.05.2017 r. określającą leśny kierunek rekultywacji i ustalającą termin jej zakończenia. W ramach tej decyzji zatwierdzony został projekt rekultywacji pn. "Projekt rekultywacji terenu kopalni kamienia "P. " w P. " wykonany przez Politechnikę Ś. w G., który przewidywał wykorzystanie materiałów innych niż materiał pochodzący z eksploatacji wapienia stanowiący odpad na podstawie stosownej decyzji na przetwarzanie odpadów wydanej na podstawie ustawy o odpadach, do której odnosi się opinia wyrażona w zaskarżonym postanowieniu. Rekultywacja w chwili obecnej od 2018 r. jest już prowadzona na zamkniętym wyrobisku nr 1 i zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 7.02.2018 r. zezwalająca na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku poza instalacjami i urządzeniami w ramach robót wyrobiska poeksploatacyjnego zlokalizowanego na terenie kopalni. Przetwarzanie odpadów mieści się zatem w przeznaczeniu podstawowym, a także dopuszczalnym. Plan wyraźnie dopuścił bowiem rozbudowę istniejących zabudowań, modernizację oraz lokalizację urządzeń technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W myśl art. 41 ust. 2 zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Organem właściwym w przedmiotowej sprawie do wydania takiego zezwolenia jest marszałek województwa. Stosownie do art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1117/19, skoro art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Opinia taka jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej określonym w art. 106 k.p.a. Powodem, dla którego wniosek spółki o udzielenie zgody na przetwarzanie odpadów został zaopiniowany negatywnie, była dostrzeżona przez organy niezgodność z planistycznym przeznaczeniem terenu, na którym miałby odbywać się odzysk. Sąd zgodził się z powyższym poglądem organów. Zgodnie z zacytowanym powyżej § 10 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapienniczego w Płazie, objęty wnioskiem obszar został oznaczony jako teren przemysłowy "z przeznaczeniem podstawowym pod urządzenia i obiekty Zakładów Wapienniczych Płaza". Z powyższego wynika jednoznacznie, że przeznaczeniem podstawowym powyższego terenu jest działalność wydobywcza. Sąd podziela opinię organów, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów nie jest rodzajem działalności wydobywczej, a zatem zdecydowanie jej prowadzenie byłoby sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto działalność ta nie mieści się również w przeznaczeniu dopuszczalnym, określonym w § 10 ust. 2 cyt. uchwały jako: - dotychczasowe użytkowanie gruntów i budynków, - remonty, modernizacje oraz rozbudowę istniejącej zabudowy, - zadrzewienia i zakrzewienia, - lokalizacja tras urządzeń komunikacyjnych, - lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe postanowienie należy bowiem czytać łącznie z ogólną normą przewidzianą w § 6 ust. 5 cyt. uchwały, który stanowi, że w przeznaczeniu dopuszczalnym można realizować przedsięwzięcia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W skardze argumentowano, że objęte wnioskiem przetwarzanie odpadów uzupełnia prowadzoną przez spółkę działalność wydobywczą. Z powyższym twierdzeniem Sąd nie zgodził się z dwóch powodów. Po pierwsze z wniosku jasno wynika, że przetwarzaniu mają podlegać nie tylko odpady wydobywcze, ale również odpady remontowo-budowlane, tj. odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01). Trudno uznać, że przetwarzanie odpadów remontowych stanowi część, czy choćby uzupełnienie działalności polegającej na wydobyciu wapienia. Po drugie, w skardze powoływano się na konieczność rekultywacji wyrobisk, do której spółka jest zobowiązana na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe twierdzenie jest jednak sprzeczne z argumentami zawartymi w zażaleniu, gdzie spółka wyjaśniła, że "w procesie przetwarzania odpadów powstanie produkt, na który istnieje realne zapotrzebowanie i może być wykorzystywany do działalności zakładu w ramach procesu rekultywacji, jak również jako kolejny materiał sprzedawany w ramach działalności zakładu". Z powyższego stwierdzenia wynika zatem jednoznacznie, że choć uzyskany materiał może być użyty do rekultywacji terenu kopalni, niekoniecznie tak się stanie, bowiem spółka nie wyklucza jego sprzedaży. Z powyższej analizy wypływa wniosek, że spółka postanowiła rozszerzyć zakres prowadzonej działalności poprzez przetworzenie i odzysk odpadów pozyskiwanych również z zewnątrz, które w formie wytworzonego kruszywa może być przedmiotem sprzedaży. Powyższa działalność nie jest jednak zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania. Jako argument mający podważyć zasadność zaskarżonego postanowienia, spółka dołączyła do skargi decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 7 lutego 2018 r. znak: SR-III.7244.2.15.2017.MD udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Należy jednak zauważyć, że dotyczy ona przetwarzania odpadów nie na terenie PP, jak w przedmiotowym postępowaniu, lecz na innym obszarze, o symbolu PE I, dla którego plan przewiduje odrębne regulacje odnośnie przeznaczenia. Nade wszystko jednak, z pkt I ww. decyzji wynika jednoznacznie, że pozwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone zostało wyłącznie "w ramach robót rekultywacyjnych wyrobiska poeksploatacyjnego nr I, zlokalizowanego na terenie kopalni kamienia "P. " w P. ". Z wniosku inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz z przytoczonej powyżej argumentacji zażalenia nie wynika, aby odzyskane odpady miały być wykorzystane wyłącznie w celach rekultywacyjnych. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.