II SA/Kr 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.Ł. kwotę 10 zł ( dziesięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał C.K. i K.K. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy budynku letniskowym usytuowanym w miejscowości S. na dz. nr [...] (pgr [...]). Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że na podstawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy P. w dniu [...] 1990 r. znak [...] -C.K. i K.K. uzyskali pozwolenie na budowę budynku letniskowego w miejscowości S. na działce nr [...]. Wskutek nie powiadomienia właściciela sąsiedniej działki o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w/w decyzja została uchylona, a następnie inwestorzy uzyskali ponowne pozwolenie decyzją z dnia [...]lipca 1993 r. znak [...], którą Wojewoda K. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 1993 r. Organ l instancji zaznaczył, że w trakcie robót budowlanych inwestorzy wykonali w południowej i północnej połaci dachu otwory okienne, co było niezgodne z projektem technicznym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] wstrzymał prowadzenie dalszych robót. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 36 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami). W toku prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych w przedmiotowej sprawie zapadło szereg rozstrzygnięć, które następnie wskutek decyzji podejmowanych przez organy administracji właściwych szczebli były uchylane bądź traciły moc prawną w wyniku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Ostatecznie w obrocie prawnym pozostały: decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 1993 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1997 r. uchylający decyzję z dnia [...] września 1993 r. o pozwoleniu na budowę. Do chwili wydania w/w decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. wstrzymującej prowadzenie dalszych robót, ich stopień zaawansowania organ administracji publicznej l instancji określił jako "stan surowy otwarty wraz z zadaszeniem" ( co ustalono w oparciu o protokół oględzin). Nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. nie był przez inwestorów respektowany, o czym, według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. , świadczą przeprowadzone dalsze roboty budowlane: dokonanie montażu stolarki, szklenia szyb, wykonanie instalacji elektrycznej, ścianek działowych oraz innych robót murarskich. Czynności te miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalenia te dokonano w oparciu o pisma S.Ł. , T.T. i K.J. , protokół kontroli przeprowadzonej przez Zakład Energetyczny w dniu [...] 1994 r. oraz dokumentację z prowadzonego przeciwko inwestorom postępowania egzekucyjnego. W okresie pomiędzy [...] stycznia 1995 r. a [...] grudnia 1997 r., tj. do momentu uchylenia przez NSA pozwolenia na budowę udzielonego C. i K.K. , wykonano kolejne prace tj. tynki wewnętrzne i elewację. Prace te zostały określone - na podstawie protokołu oględzin z dnia [...]1996 r. - jako "ostatnia faza robót wykończeniowych". Oględziny z dnia [...]1998 r. wykazały, że w budynku brakuje jeszcze: doprowadzenia wody, szamba, balustrady, pełnego orynnowania, posadzek, a także malowania ścian. Ponadto niewykończony w całości pozostał ganek. Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domek letniskowy znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową, odległości od nieruchomości sąsiednich przewidziane przepisami prawa zostały zachowane, podobnie jak i granice od drogi publicznej. Świadczy o tym autorska opinia urbanistyczna nr [...], znak: [...] sporządzona przez Biuro Rozwoju K. z dnia [...] 1998 r. dla potrzeb prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Opinia ta jednoznacznie rozstrzygnęła kwestię zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania gminy S. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] 2000 r. wniósł S.Ł. zarzucając, iż decyzja jest bezzasadna z uwagi na fakt, że w obiegu prawnym istnieje już decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 1993 r. wstrzymująca wszelkie prace budowlane. Skarżący podniósł szereg argumentów przemawiających za koniecznością rozbiórki przedmiotowego obiektu z uwagi na to, że budynek ten został zlokalizowany na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący zarzucił również organowi l instancji podjęcie działań mających na celu legalizację przedmiotowej inwestycji i brak respektowania decyzji wydanych w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]sierpnia 2001 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 81 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 1993 r. rozstrzygała o niezgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonych prac budowlanych w dacie orzekania. Zaskarżona obecnie decyzja dotyczy natomiast kwestii prowadzenia dalszych prac budowlanych w obiekcie budowlanym, wykonywanych już po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Nie zachodzi zatem w tym przypadku tożsamość sprawy administracyjnej. Według organu o tożsamości sprawy administracyjnej można mówić wówczas, gdy adresatem aktu administracyjnego jest ten sam podmiot, nie zaszły żadne zmiany w sferze faktycznej sprawy administracyjnej, wreszcie przedmiot sprawy jest ten sam. Organ odwoławczy podał, że w analizowanym przypadku przedmiotem postępowania administracyjnego są prawa i obowiązki związane z budową domku letniskowego przez C.K. i K K. . Obowiązek wstrzymania prac budowlanych nałożony w decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. dotyczył sytuacji faktycznej w chwili wydania decyzji. Decyzja ta zamykała sytuację faktyczną i prawną rozstrzygając w określonym przedmiocie, a więc w sprawie wykonanych już robót budowlanych. Zaskarżona natomiast decyzja z dnia [...] 2000 r., nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczy już innego stanu faktycznego i prawnego, tj. robót budowlanych prowadzonych po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Organ II instancji stwierdził, iż sytuacja faktyczna uległa zmianie ze względu na charakter wykonanych później robót budowlanych i brzmienie obowiązujących aktualnie przepisów prawa. W opinii organu odwoławczego nie zachodzi więc tożsamość sprawy administracyjnej stanowiąca podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Wójt Gminy P. nałożył na inwestorów obowiązek wstrzymania robót budowlanych przy budowie domku letniskowego na działce pgr [...] w S. W myśl art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229) decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych winna określać: 1) powód wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące doraźnego zabezpieczenia robót oraz ich otoczenia, 3) określić, jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót, 4) określić terminy, w jakich mają być spełnione wymagania i warunki, o których mowa w pkt 2 i 3. Organ II instancji podał, że z treści cytowanego przepisu wynika, iż norma prawna zawarta w artykule 36 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ma na celu załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wykonanie czynności mających umożliwić uzyskanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Wydanie przez Wójta Gminy P. decyzji wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych bez określenia czynności, zmian lub przeróbek powoduje, iż dokonane przez inwestora roboty budowlane po dacie otrzymania decyzji, noszą znamiona samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Powołany przepis przewiduje zaś, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. W myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji faktycznych, które można zakwalifikować jako budowę, a więc opisanych w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przez pojęcie budowy ustawodawca rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Przez pozostałe natomiast prace budowlane, które kwalifikuje się jako roboty budowlane, rozumie się w myśl art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do tak pojmowanych prac budowlanych zastosowanie mają z kolei przepisy art. 50 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie budowa obiektu nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., mają więc do niej zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r. Inwestor nie zastosował się do nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] grudnia 1993r., zatem organ l instancji mógł podjąć działania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydać stosowną decyzję. Organ podjął decyzję o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych, legalizującą roboty wykonane do momentu jej wydania, a tym samym zakończył postępowanie w sprawie. Jeśli inwestor - adresat takiej decyzji -zamierzy prowadzić dalsze roboty, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, będzie musiał wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia robót do właściwego organu administracji architektoniczne budowlanej. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.Ł. , domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja jest całkowicie bezprawna i zbędna. W ocenie skarżącego wydanie decyzji o zaniechaniu prac przy spornym budynku nie ma już żadnego znaczenia, gdyż budowa została już ukończona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), budowlane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Dalsze zatem postępowanie w sprawie robót wykonywanych niezgodnie z przepisami przy budynku letniskowym na działce nr [...] w miejscowości S. powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Wynika to z przepisu art. 103 § 1 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które stoi na stanowisku, iż "po nowelizacji nowego Prawa budowlanego (ustawa z 7 lipca 1994 r.) dokonanej ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 100, poz. 465), w stosunku do obiektów, co do których wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995 r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe , a więc przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Art. 103 ust. 1 pr. bud. z 1994 r. istotnie statuuje zasadę, według której do spraw wszczętych przed 1 stycznia 1995 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowego Prawa. Przepis ten jednak przewiduje wyjątek od tej zasady, skoro odwołuje się do ust. 2 poprzez zapis: "z zastrzeżeniem ust. 2". Z kolei ust. 2 art. 103 postanawia wprost, szczególnie w zdaniu drugim, że do obiektów " w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne" stosuje się przepisy dotychczasowe" - wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r. (II SA/Kr 940/96, MoP - Zestawienie Tez 2000, nr 5, s. 326, Lex Polonica nr 344876). Decyzja zaś z dnia [...] 2000 r., pomimo odmiennych sformułowań, w istocie zawiera rozstrzygnięcie takie, jak decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 1993 r. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Podstawowe zatem znaczenie ma fakt, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. wydana została i była ostateczna przed dniem 1 stycznia 1995 r. Decyzja ta przy tym zmierzała do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych samowolnie przy wznoszonym budynku letniskowym. Nie było zatem dopuszczalne wydawanie w tym przedmiocie rozstrzygnięć opartych na przepisach ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Przedstawione stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowe, czego przykładami są wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2000 r. (II SA/Ka 1643/98) oraz 21 listopada 2000 (II SA/Ka 158/98) - "W związku z brzmieniem art. 103 ust. 2 postępowanie wszczęte na podstawie art. 37 pr. bud. z 1974 r., powinno się zakończyć wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy. W takim wypadku brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 55 pr. bud. z 1994 r.". W konsekwencji rozstrzygnięcia - choćby wydawane już po dniu 1 stycznia 1995 r. - stanowiąc orzeczenia organów administracji podjęte w ramach postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., powinny być oparte na poprzednio obowiązujących przepisach (ustawa -Prawo budowlane z 24 października 1974 r.). W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 103 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.). Naruszenie to ma przy tym wpływ na wynik sprawy. Inne są bowiem następstwa, przesłanki i tryb postępowania w sprawach wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami w zależności od tego, czy sprawy te załatwiane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe, sąd w oparciu o art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Kierując się dyspozycją przepisu art. 152 p.p.s.a. sąd uznał za celowe określić, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.