II SA/Kr 876/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 maja 2016 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego A.L. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z 19.02.2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących zabezpieczenie łącznika oraz części podziemnej w związku z rozbiórką centrum prasowo-poligraficznego w rejonie ulic: [...] w K. Inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] obr. [...] Od decyzji odwołanie wniósł A.Ł. . Zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem wniosku jest zabezpieczenie łącznika oraz części podziemnej, a w rzeczywistości wniosek ten dotyczy rozbiórki lub jest wnioskiem o wyodrębnienie łącznika jako budynku odrębnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 maja 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 poz. 23 - jednolity tekst -zwanej dalej kpa) umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji wszczyna postępowanie administracyjne w organie II instancji. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności odwołania, ustawa Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne jak i całe postępowanie odwoławcze Ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Jak z powyższego wynika stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są osoby, które zostały przepisem art. 28 Prawa budowlanego prawnie umocowane do występowania w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Ograniczenie to winno wynikać z przepisów odrębnych i musi ograniczać konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania własnej nieruchomości. Dodać należy, że bez znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest uczestnictwo osób w innych postępowaniach. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ustalając obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, organ administracji musi zbadać czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie działki sąsiedniej lub innych, dalszych działek jako objętych wpływem danej inwestycji. Ustalenia takie nie są dowolne. Musi istnieć konkretny przepis prawa, który w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji wskazywałby na ograniczenie uprawnień sąsiada w użytkowaniu lub zagospodarowaniu jego działek. Wyjaśnić należy, że interes lub obowiązek ma charakter prawny jeżeli opiera się na przepisach prawa materialnego, czyli winien być wyprowadzony z konkretnej normy prawnej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Istotnym podczas analizy, czy wnioskodawca posiada interes prawny, jest ustalenie czy planowana inwestycja nie narusza normy wskazanej w art. 144 kc, która obejmuje zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. Ocenie podlega również czy spełnione są wymogi wynikające z art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie ocena w powyższym zakresie dotyczy inwestycji w kształcie określonym w decyzji Prezydenta Miasta K. z 19.02.2016 r. nr [...]. Skarżący uczestniczył jako strona w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z 19.02.2016 r. udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących zabezpieczenie części podziemnej i nadziemnej łącznika po wykonaniu rozbiórki budynku centrum prasowo-poligraficznego zlokalizowanego na działce nr [...]. Z części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane obejmują zabezpieczenie otworów w części nadziemnej i podziemnej łącznika. Część podziemna ma być zabezpieczona poprzez wykonanie ściany żelbetowej monolitycznej, a część nadziemna poprzez zamurowanie otworów. Całość robót budowlanych ma być zrealizowana w części łącznika na styku z budynkiem rozbieranym, a więc w odległości ok. 10 m od granicy z działką skarżącego nr [...]. Zarówno ze względu na zakres robót, odległość od granicy, w której roboty będą wykonywane jak i fakt, że łącznik stanowi niezależną konstrukcyjnie całość (jest oddylatowany zarówno od budynków rozbieranego jak i skarżącego), należy uznać, że inwestycja pozostaje bez wpływu zarówno na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, jak i na sposób dotychczasowego użytkowania jego nieruchomości. Dodać należy, że na ocenę czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie wpływa potencjalna możliwość dokonania zmian i odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji. Organ administracji w odniesieniu do pokazanych w projekcie budowlanym rozwiązań, dokonuje oceny obszaru oddziaływania. Jeżeli inwestor będzie planował istotnie odstąpić od rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, winien będzie uzyskać kolejną decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Ewentualne przyszłe działania inwestora związane z tą inwestycją pozostają poza kontrolą w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jak i nie rzutują na uznanie, że osoba kwestionująca taką decyzję posiada przymiot strony. Resumując należy uznać, że w ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby go do uczestniczenia w postępowaniu jako strona tego postępowania. Wskazywane argumenty, że inwestycja dotyczy rozbiórki lub też jej celem jest wyodrębnienie łącznika jako budynku odrębnego, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że inwestor uzyskał decyzje zezwalającą na rozbiórkę budynku biurowego centrum prasowo-poligraficznego, która nie obejmowała zakresu robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem części obiektu, który nie podlegał rozbiórce. Organ administracji w każdym postępowaniu odrębnie ustala krąg stron postępowania. Przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób inny, aniżeli określony w art. 28 kpa, definiują pojęcie strony postępowania. Celem regulacji w ustawie Prawo budowlane było ograniczenie kręgu stron postępowania tylko do tych osób władających terenem, dla których inwestycja wprowadza ograniczenia w jego zagospodarowaniu jak i ograniczenia w ich uprawnieniu, które wynikają z odrębnych przepisów. Bez znaczenia dla tych ustaleń jest okoliczność czy działka graniczy czy nie z terenem inwestycji. Istotnym bowiem jest czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.Ł. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane wskutek odmowy przyznania przymiotu strony skarżącemu w sytuacji, gdy skarżący będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem budynku nie tylko bezpośrednio graniczy z nieruchomością wnioskodawcy ale także posiada interes prawny poprzez fakt, że zakres robót budowlanych w sposób bezpośredni narusza jego własność i sposób zagospodarowania działki oraz możliwość korzystania z części swojego budynku co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 140 k.c. i art. 222 k.c., a fakty te jednoznacznie wskazują, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie ze względu na uznanie przez organ, że odwołujący nie jest stroną postępowania, choć posiadał przymiot strony w postepowaniu przed organem I instancji. Tym samym w niniejszej sprawie kwestią sporną nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące udzielonego w I instancji pozwolenia na budowę, ale sposób ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ale także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności czy ograniczonych praw rzeczowych itp. Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 Kpa, stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 Kpa - w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., II OSK 490/09, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. NSA w Warszawie w wyroku sygn. II OSK 332/12 stwierdził, że: "Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości." Podkreślić należy, że instytucja "strony postępowania" ma na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, a nie oznacza brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Analizę treści i znaczenia art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przeprowadził co do zasady prawidłowo, jednak doprowadziła ona organ do błędnych wniosków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy że planowane roboty budowlane będą się odbywały w obiekcie składającym się pierwotnie z dwóch budynków (z których jeden jest obecnie we współużytkowaniu wieczystym skarżącego a drugi w użytkowaniu wieczystym inwestora), które połączone są częścią nadziemną (łącznikiem lub tzw. "przewiązką") oraz częścią podziemną. Pierwotnie budynki te, części podziemne i łącznik prawdopodobnie posadowione były na jednej nieruchomości i stanowiły gospodarczą całość. Obecnie każdy z budynków jest posadowiony na odrębnej działce ewidencyjnej, a granica między tymi działkami przebiega w ten sposób, że dzieli (najprawdopodobniej dokładnie) łącznik nadziemny na pół. Jak wynika z oceny technicznej znajdującej się na k. 51 projektu budowlanego, obydwa budynki oddzielone są od części nadziemnej (łącznika) oraz podziemnej przerwami dylatacyjnymi. Tak więc roboty budowlane planowane w łączniku (części nadziemnej) polegające na zamurowaniu łącznika od strony budynku inwestora, najprawdopodobniej rzeczywiście nie wpływają i nie będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Zupełnie odmienna sytuacja dotyczy natomiast robót dotyczących części podziemnej. W aktach sprawy (projekt budowlany) znajduje się księga wieczysta nr [...] prowadzona dla nieruchomości stanowiącej między innymi działkę nr [...] , gdzie w dziale I-SP znajduje się wpisane prawo o następującej treści : "na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki [...] prawo: bezpłatnego przechodu i przejazdu przez drogę znajdującą się na działce nr [...] obj. kw. [...] , a prowadzącej od [...] do parkingu znajdującego się na terenie działki [...], bezpłatne prawo korzystania ze stacji trafa, rozdzielni nn i wn na poziomie parteru i piwnic. znajdujących się w budynku położonym na działce [...], pomieszczenia kompresorni na poziomie piwnic, poniżej poziomu terenu a znajdujących się na działce [...] i przynależących do tunelu łączącego dwa budynki od strony ul. [...] oraz prawo korzystania z pomieszczenia węzła cieplnego przylegającego do tunelu od strony Al. [...] ." Adekwatny zapis znajduje się również w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki [...] (współużytkowanie wieczyste skarżącego), co Sąd ustalił z urzędu na podstawie portalu prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości – Elektroniczne Księgi Wieczyste. Jak wynika ze zgodnego oświadczenia pełnomocników skarżącego i inwestora złożonych na rozprawie, działka władnąca opisana w przywołanej wyżej księdze wieczystej pod nr [...] podzieliła się i powstała z niej między innymi działka [...] (własność inwestora). Natomiast zidentyfikowanie działki [...] nie jest możliwe – na mapie zawierającej projekt zagospodarowania terenu (k. [...] projektu budowlanego) nie można jej odnaleźć. Dodatkowo, jak wynika ze skargi i oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie, co już uprzednio podnoszono w odwołaniu - podziemne części, wspólne kiedyś dla obu budynków, wybudowane zostały w ten sposób, że choć poszczególne pomieszczenia znajdują się na działce skarżącego to wejście do nich znajduje się tylko od strony budynku inwestora. Dotyczy to najprawdopodobniej stacji trafo, węzła ciepłowniczego i kompresowni. Okoliczności tych nie można ustalić na podstawie akt sprawy gdyż rysunki obrazujące części podziemne kończą się na granicy działki inwestora. Z tego samego powodu, tj. braku stosownych dokumentów w aktach sprawy, nie jest możliwe ustalenie faktycznego znaczenia służebności wyżej opisanej, zwłaszcza, że ujawniona jest w dziale I a nie III księgi wieczystej [...]. Niewątpliwie jednak jest to wystarczający materiał dowodowy, pozwalający stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie. Organ II instancji, mimo iż posiadał w aktach sprawy odpis księgi wieczystej z wpisem wyżej zacytowanym, nie wyjaśnił czy i w jakim zakresie planowane roboty budowlane mogą mieć wpływ na istniejące służebności, a tym samym na nieruchomość skarżącego, w miejsce tego bezrefleksyjnie odmówił przymiotu strony skarżącemu. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy dostatecznie uprawdopodabnia, że planowane roboty budowlane mogą potencjalnie ingerować w prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącemu, co z kolei jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu przymiotu strony postępowania. Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoli zinwentaryzować istniejący stan części podziemnych znajdujących się pomiędzy budynkami inwestora i skarżącego. W szczególności konieczne będzie ustalenie dróg dostępu do podziemnych pomieszczeń znajdujących się na działce skarżącego. Organ będzie nadto obowiązany bezspornie ustalić treść istniejących służebności w odniesieniu do aktualnej numeracji działek ewidencyjnych. Po tych zabiegach dopiero możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego – również w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ będzie obowiązany również zbadać projekt budowlany w zakresie jego wewnętrznej spójności. Na karcie [...] opisano przykładowo "kolejność wykonywanych robót rozbiórkowych", który to opis nie ma nic wspólnego z opisywanym przez organ w zaskarżonej decyzji zakresem inwestycji. Wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 7 Kpa, zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.