II SA/Kr 877/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2022 r., znak: SKO.ZP/235/2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 24 marca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU- 2/6730.2/2309/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno - usługowy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Odwołanie od tej decyzji złożył J. J., jednocześnie zaskarżając postanowienie z dnia 21 marca 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 maja 2022 r., znak SKO.ZP/415/235/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2022, 503 t.j.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji wz tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są de facto identyczne jak te, które wynikają z planu. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, a pomiędzy regulacją planu miejscowego i przedmiotową decyzją WZ zachodzą daleko idące różnice. Od 11 marca 2021 r. na terenie objętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz" uchwalony uchwał NR LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r. poz. 1156. Organ I instancji słusznie stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru nie są tożsame z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2011 r., która obejmuje przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Inwestycja położona jest na obszarze, na którym w planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej o podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi (symbol: MW/U.32). Dla budynku przy ul. [...] ustalono w planie nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytów budynku, podczas gdy w decyzji wz dopuszczono nadbudowę oraz rozbudowę budynku. Dla istniejącego budynku frontowego przy ul. [...] maksymalna wysokość zabudowy wynosi 18,5m, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wysokość budynku do kalenicy 19,5m z zastrzeżeniem, że wysokość ta nie może przekraczać wysokości kalenicy w kamienicach sąsiednich, tj. budynku nr [...] oraz budynku nr [...]. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Trafnie wywiódł ponadto Organ I instancji o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że dla przedmiotowego zamierzenia nie wydano ostatecznego pozwolenia na budowę. W świetle powyższych ustaleń, Kolegium Odwoławcze nie podziela w związku z tym wniosku w przedmiocie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaistniały bowiem wszelkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała w przedmiocie planu miejscowego nadal obowiązuje, a jej wykonalność nie została wstrzymana. Okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie uzgodnienia projektu powyższego planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a., które mogłoby skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, ewentualne złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego również nie stanowić będzie zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania, a zatem postanowienie Organu I instancji w z dnia 21 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest prawidłowe. Ponadto decyzja o stwierdzeniu wygaśnięci ma zatem charakter deklaratoryjny - potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny, a ten wynika z wejścia w życie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego organu administracji publicznej I instancji, w wyniku czego decyzja organu I instancji została przez SKO w Krakowie utrzymana w mocy, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 2) naruszenie 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej zwanej skrótowo UPZP) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich wadliwą wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji WZ, podczas gdy przewidziany w decyzji WZ warunek zabudowy, dopuszczający zmianę sposobu użytkowania budynku frontowego przy ul. [...] w Krakowie z budynku mieszkalnego na budynek mieszkalnousługowy nie stoi w żadnej sprzeczności z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Kleparz"' przyjętego w uchwale nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia IS lutego 2021 r. (dalej skrótowo: MPZP "Kleparz"), albowiem nieruchomość ta znajduje się w obszarze MW.U/32, dopuszczającym zabudowę mieszkaniową i usługową, a więc merytorycznie ustalenia planu są tożsame z ustaleniami Decyzji WZ, 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 142 k.p.a. oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 UPZP, polegające na odmowie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego, w tym na negatywnym rozpoznaniu zażalenia zawartego w złożonym przez skarżącego odwołaniu na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania; 4) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 104 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku zebrania i rozpatrzenia przez organy obu instancji całości materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez pominięcie uzyskania rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r. (znak: ZN-ll.5150.117.2019.EAP) w sprawie uzgodnienia projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Kleparz", które prowadzone jest aktualnie w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod znakiem:_DOZ-APL650.182.2021. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Strony postępowania nie wskazały adresów na platformie ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z ust. 2 art. 65 przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z kolei w myśl art. 65 ust. 3 stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony". Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dotyczące: < pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU- 2/6730.2/2309/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno - usługowy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." < wejścia w dniu 11 marca 2021 r. w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tę samą nieruchomość tj. uchwały Rady Miasta Krakowa nr LIII/1464/21 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz" - ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r. poz. 1156 < braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. Organy obu instancji dokonały porównania zapisów planu miejscowego oraz zapisów decyzji WZ i doszły do wniosku, że zachodzą pomiędzy nimi dwie istotne różnice. Po pierwsze: decyzja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynku przy ul. [...] w Krakowie, podczas gdy w § 84 ust. 4 planu miejscowego przewidziano nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytów tego budynku. Po drugie: w decyzji ustalono wysokość kalenicy na 19,5 m, z tym, że wysokość ta nie może przekraczać wysokości kalenicy w kamienicach sąsiednich tj. bud. Nr [...] (dz. nr [...]) oraz bud. nr [...] (na dz. nr [...]) – podczas gdy plan miejscowy w § 84 ust. 2 pkt 3 lit. "a" dla istniejącego budynku frontowego przy ul. [...] ustala maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 18,5 m. Skarżący podnosi, że ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w decyzji WZ i w miejscowym planie nie są sprzeczne. Jest to zgodne z prawdą, przy czym żaden z organów nie stwierdzał niezgodności w tym zakresie. Dalej skarżący twierdzi, że "ustalenia MPZP "Kleparz" nie wykluczają również wykonania na nieruchomości przy ul. [...] robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie czy nadbudowie budynków frontowego lub oficynowego". W zakresie budynku frontowego nie jest to zasadne, co wynika z przytoczonych wyżej zapisów planu miejscowego. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że "nie występuje istotna sprzeczność" zapisów planu i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Warto również zwrócić uwagę, że jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz" – skarżący na etapie uchwalania planu wnosił uwagi do projektowanych rozwiązań. Uwagi nr 3 i 4 dotyczyły właśnie zapisów dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy budynku przy ul. [...] oraz ochrony kształtu bryły i gabarytów (str. 80 - 85 tego załącznika). W uwadze nr 3 skarżący zaznaczył, że "Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia 26.07.2011r, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, nie znalazł przeszkód do nadbudowy budynku frontowego do wysokości zbliżonej do wysokości kalenic budynków sąsiednich". Uwagi te zostały rozpatrzone negatywnie ze względu na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obecne stanowisko skarżącego, który wywodzi, że brak jest sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a zapisami decyzji WZ są więc sprzeczne z jego stanowiskiem w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w związku z wszczętą przez skarżącego procedurą zmierzającą do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy tak ścisły związek nie zachodzi. Sąd całkowicie podziela stanowisko Kolegium, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kleparz" jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, a stwierdzenie niezgodności zapisów planu i zapisów wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy nie tylko uprawnia, ale wręcz zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji WZ. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podnoszone w skardze pozbawione podstaw. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.