II SA/Kr 878/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2003 r. sprawy ze skarg Bogumiła S. i Stefana S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 marca 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. (...) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 43. ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. odmówił przyznania Bogumiłowi S. świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w miesiącu grudniu 1998 r. tj. zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność z powodu niespełnienia kryterium dochodowego w rodzinie. Ustalił bowiem, że dochód Bogumiła S. wynosi 1.097,58 zł. i znacznie przekracza kwotę kryterium dochodowego wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy /542 zł./. Odwołanie od tej decyzji złożył Stefan S. zastrzegając, że czyni to "jako ojciec" Bogumiła S. Stefan S. podał, że jego syn przepracował 17 lat i od czasu pierwszej pracy nigdy z nim wspólnie nie gospodarował. Mieszkał w hotelach robotniczych lub u narzeczonych. Dopiero w 1994 r. zamieszkał u odwołującego się. Dalej stwierdził Stefan S., że nie zna ustawy, która by go zobowiązywała do dzielenia się jego emeryturą z dorosłym synem, który może pracować, a tylko państwo nie daje mu tej pracy od kilku lat. Decyzją z dnia 25 czerwca 1999 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Stwierdziło bowiem, że stroną w sprawie o udzielenie pomocy jest Bogumił S., który 8 grudnia 1998 r. złożył ustnie wniosek o udzielenie pomocy finansowej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że Bogumił S. nie posiada obecnie żadnego dochodu i jest zarejestrowany od 17 września 1997 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Sam zainteresowany podał, że razem z ojcem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Bogumił S. nie złożył odwołania od decyzji, uczynił to jego ojciec. Zdaniem Kolegium Stefanowi S. nie przysługuje przymiot strony w takim kontekście o jakim mowa jest w art. 28 Kpa i dalszych przepisach prawa materialnego. Nie posiada on bowiem interesu prawnego i nie może skutecznie domagać się konkretnych działań organu. Złożenie odwołania przez Stefana S. nie jest też przypadkiem wynikającym z art. 44 ustawy o pomocy społecznej, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby zgodę na złożenie odwołania przez inną osobę wyraził ubiegający się o świadczenie Bogumił S. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogumił S. zwrócił się o zrewidowanie decyzji Kolegium, przyjęcie motywów wniosku ojca i przyznanie zapomogi. W odrębnej skardze Stefan S. powtórzył zarzuty odwołania podkreślając, że jego syn pozostaje na jego utrzymaniu, a nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi Stefana S. i odrzucenie skargi Bogumiła S. Podała, że Stefan S. nie jest stroną postępowania, bo nie legitymuje się interesem prawnym, a Bogumił S. nie wyczerpał środków odwoławczych o których mowa w art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył; Adresatami pomocy udzielanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej są osoby i rodziny. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoba", ale definiuje pojęcie "rodziny" i to w sposób odbiegający od tradycyjnie przyjmowanego na tle regulacji prawa rodzinnego. Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej rodzina - to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie mieszkające i gospodarujące. Do takiego rozumienia rodziny odnoszą się wszystkie przepisy ustawy normujące przesłanki nabycia uprawnień przez "osoby i rodziny", oraz zakresy obowiązków "osób i rodzin". Pomoc społeczna ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji, osoby i rodziny zobowiązane są do współudziału w pokonywaniu trudności i współdziałania z ośrodkiem pomocy/ art. 1, art. 2, art. 6 ustawy/. Generalnie zaś przyczyna powodująca potrzebę udzielenia pomocy rodzinie /art. 3 ustawy/ nie musi leżeć po stronie osoby wnioskującej o taką pomoc, lecz może dotyczyć każdego z członków jego rodziny /por. tak samo wyrok NSA z dnia 17 maja 1995 r. SA/Bk 226/95 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 112/. W takich warunkach właśnie przyznawane jest w szczególności świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego /art. 32 ustawy/. Pomoc tego rodzaju udzielana jest osobie lub rodzinie i zależna jest od dochodu liczonego zgodnie z dyrektywą art. 4. Z natury rzeczy zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, która /wyjąwszy przypadek samotności/ z reguły nie jest tylko potrzebą osoby wnioskującej, lecz także rodziny, w której osoba ta funkcjonuje. Skoro w sprawie niniejszej Bogumił S. ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego na żywność, podając, że prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe ze swym ojcem, skoro takie właśnie ustalenia organ poczynił i dochód Stefana S. rozliczył jako dochód rodziny, to przyjąć należy, że swą decyzją organ I instancji odmówił przyznania pomocy nie tylko wymienionemu z imienia i nazwiska Bogumiłowi S., ale rodzinie, której członkiem jest także Stefan S. W opisanym bowiem przypadku adresatem pomocy miała być rodzina, a nie tylko osoba wnioskodawcy. To, że z wnioskiem o pomoc wystąpił tylko Bogumił S. i on też tylko wymieniony jest w decyzji nie oznacza, że postępowanie dotyczyło jego interesu w rozumieniu art. 28 Kpa. Wielokrotnie przez ustawę wymieniana rodzina jako adresat pomocy, w świetle art. 29 Kpa i przepisów proceduralnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej nie może być sama w sobie, jako zbiorowisko osób, stroną postępowania administracyjnego. Nie jest ona ani osobą prawną, ani organizacją społeczną, czy też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. Żaden też przepis prawa nie reguluje jej organizacji i reprezentacji, nie określa znamion umożliwiających jej identyfikację w procesie administracyjnym. Niewątpliwie jednak pomoc, która według ustawy ma służyć rodzinie, jest pomocą mającą w rzeczywistości służyć wszystkim jej członkom, bo to oni wspólnie mieszkają, wspólnie gospodarują rodzinę tę tworząc. Przyjąć więc należy, że ustawodawca, określając "rodzinę" jako adresata pomocy, używa pewnego skrótu myślowego: zbiorczą nazwą obejmuje grupę osób fizycznych, z których każda ma, wynikający wprost z przepisu adresowanego do "rodziny", interes w postępowaniu dotyczącym pomocy. Niewątpliwie zaś zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych jest świadczeniem mającym pomóc rodzinie. Wobec powyższego nie sposób zaakceptować poglądu organu odwoławczego, jakoby Stefan S., wedle ustaleń organu członek rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie legitymował się interesem prawnym, lecz tylko faktycznym. Wszak źródłem tego interesu jest norma prawna, na podstawie której rodzinie /a w istocie jej członkom/ może być przyznana pomoc w postaci zasiłku pieniężnego na zakup żywności. Bez wpływu na istnienie tego interesu pozostaje to, że wniosek o przyznanie pomocy złożył inny członek rodziny. Zarówno bowiem do złożenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej dla rodziny, jak i do złożenia odwołania od decyzji zapadłej w takiej sprawie, uprawniony jest każdy z członków tej rodziny, bo każdy z nich jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ odwoławczy zatem miał obowiązek rozpatrzyć odwołanie merytorycznie. Umarzając postępowanie odwoławcze organ naruszył przepisy art. art. 28 i art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, a źródłem tego uchybienia była błędna wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tym też stanie sformułowany w odpowiedzi na skargę zarzut niewyczerpania toku instancji przez Bogumiła S. jest chybiony. Przedmiotem także i jego skargi jest decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kwestionowane zatem i przez niego jest stanowisko organu co do braku materialnej legitymacji Stefana S. do wniesienia odwołania. Obojętne przy tym pozostaje, że zaskarżona decyzja zapadła w związku z odwołaniem innej niż Bogumił S., osoby. Istotne jest to, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i zakończono go decyzją. Skoro Stefan S. posiadał własną legitymację do wniesienie, odwołania, kwestią drugorzędną pozostaje, czy jednocześnie był on, czy też nie, osobą trzecią działającą za zgodą Bogumiła S., tak jak przewiduje to przepis art. 44 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że organ odwoławczy a priori wykluczył możliwość istnienia takiego stanu, bez podjęcia uprzednio żadnej czynności, której wynik dopiero mógłby go w tym stanowisku upewnić. Zważywszy na charakter i szczególne zasady postępowania w sprawach pomocy społecznej, za absolutnie niewystarczające uznać należy lakoniczne i niczego nie wyjaśniające sformułowanie, iż "z akt sprawy nie wynika, by zgodę na złożenie odwołania przez inna osobę wyraził Bogumił S.". Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zaskarżoną decyzję należało uchylić.