II SA/Kr 879/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją nr [...], znak [...] z dnia [...].2002 roku, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Burmistrz Miasta W. umorzył postępowanie z wniosku M. P. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku piekarni w D., na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w zgłoszeniu z dnia [...].2000 roku G. P. i H. P. poinformowali, iż piekarnia działa zatrudniając 10 osób. Działka nr [...] została przez ww. osoby sprzedana M. P., prowadzącej w ramach działalności gospodarczej piekarnię. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany dnia [...].2001 roku. Następnie w dniu [...].2002 roku stwierdzono prowadzenie działalności gospodarczej - wypieku chleba i bułek, a także w pełni wykonane roboty adaptacyjne pomieszczeń piekarni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie M. P., zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i zarzucając, iż nie zawiera ono prawnego i faktycznego uzasadnienia, nie można z jej treści zrozumieć, co było podstawą umorzenia postępowania. Wskazano także, iż naruszone zostały terminy przewidziane do załatwienia sprawy przez art. 35 k.p.a., albowiem wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie został złożony w dniu [...].2001 roku. Decyzją z dnia 6 marca 2003 roku, znak [...] Wojewoda w oparciu o art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo że zgadza się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, nie podziela jej uzasadnienia. Postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., natomiast przyczyną faktyczną umorzenia może być bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...].1994 roku, znak [...], nakazującej H. P. doprowadzenie części budynku szopo- garażu do stanu zgodnego z decyzją tegoż organu z dnia [...].1992 roku, znak [...] i użytkowanie budynku w całości zgodnie z jego przeznaczeniem. Dopóki decyzja z dnia [...].1994 roku funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie piekarni w tym obiekcie jest bezprzedmiotowe, a zadaniem organów nadzoru budowlanego jest egzekwowanie decyzji nakazowej. W skardze, jaką w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła M. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucono naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzji z dnia [...].1994 roku powoduje bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił co rozumie przez obrót prawny, a użycie tego terminu jest jej zdaniem nieuprawnione. Nadto żaden przepis prawa budowlanego ani k.p.a. nie zabrania prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, pomimo istnienia decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. W ocenie skarżącej, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl wskazanego wyżej art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, wobec czego jego ingerencja nie musi ograniczać się wyłącznie do decyzji lub aktu bezpośrednio zaskarżonych. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a. -skargę oddala. Wyartykułowane w skardze zarzuty okazały się bezzasadne, zaś Sąd kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, wobec czego skargę należało oddalić. W chwili wydania decyzji ostatecznej zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu, co wynikało z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami), zaś tenże przepis nakazywał odpowiednio stosować art. 32 Prawa budowlanego, odnoszący się do pozwolenia na budowę. Można zatem decyzję w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania traktować analogicznie do decyzji o pozwoleniu na budowę czy też na wykonanie robót budowlanych- a zatem jako rozstrzygnięcie, które ma dotyczyć wyłącznie przyszłego zamierzenia, zmiany sposobu użytkowania, która jeszcze nie nastąpiła. Wniosek taki potwierdza ówczesne brzmienie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, iż sprawy dotyczące zrealizowanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno- budowlanej. Na gruncie przepisów o pozwoleniu na budowę utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym realizacja inwestycji stanowi przeszkodę dla wydania takiego pozwolenia, pociągając za sobą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i skutkując koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia15 listopada 2000 roku, IV SA 1164/98, Lex Omega nr 53387; z dnia 15 lipca 2004 roku, IV SA 2008/02, Lex Omega nr 158863; z dnia 7 grudnia 2005, II OSK 910/05, Lex Omega nr 188797 i II OSK 286/05, Lex Omega nr 190997). Z uwagi na podobieństwo charakteru instytucji pozwolenia, mającego uprawniać do wykonania pewnych działań w przyszłości, nie zaś legalizować dokonanie ich niezgodnie z przepisami, można odnieść powyższe poglądy także do decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zatem inwestor występuje z wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której już samowolnie dokonał, sprawa taka może co najwyżej stanowić przedmiot działań nadzoru budowlanego, natomiast wszczęte przed organami administracji architektoniczno- budowlanej postępowanie administracyjne pozbawione będzie swojego przedmiotu. Słusznie zatem postępowanie w sprawie niniejszej zostało umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Nie kwestionując zasadności samego rozstrzygnięcia, Sąd uważa jednak za konieczne wytknięcie organom obu instancji pewnych uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji. Trzeba jednak od razu wskazać, iż wobec zasadności umorzenia postępowania, uchybienia te nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Decyzja Burmistrza Miasta W. zawiera wprawdzie ustalenia odnośnie stanu faktycznego sprawy wraz ze wskazaniem, na podstawie jakich dowodów ustalenia te poczyniono, natomiast nie znalazło się w niej nawet pobieżne wyjaśnienie odnośnie podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego, ani też powiązania ustaleń faktycznych z przepisami prawa, zaś takie elementy winno zawierać uzasadnienie decyzji w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Brak jednak związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem sprawy, albowiem ustalony stan faktyczny istotnie oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu wskazanym powyżej i uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast decyzja Wojewody, który słusznie utrzymał w mocy prawidłowe co do zasady rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu zawiera błędne uzasadnienie. Wskazać bowiem należy, iż podjęta w trybie nadzorczym decyzja z roku 1994, nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, położonego na działce nr [...] w D., sama w sobie nie może przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku w osiem lat później. Decyzja świadczy jedynie o tym, że już raz do takiej zmiany sposobu użytkowania doszło i to w sposób samowolny, brak jest jednak podstaw dla uznania, że chodzi o tę samą samowolę. Do wyobrażenia jest przecież sytuacja, kiedy podmiot zobowiązany do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania decyzję tę wykonał, natomiast w późniejszym czasie doszło do ponownej zmiany w tym zakresie- tego jednak organ drugiej instancji nawet nie próbował wyjaśniać. O tyle tylko rację ma skarżąca, wskazując iż żaden przepis nie zabrania prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji istnienia decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Jednak bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika z samego faktu, iż wnioskowana czynność została już wykonana, nie jest natomiast uzależniona od tego, czy w tym przedmiocie toczy się lub toczyło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego czy też w jaki sposób zostało zakończone. Odnosząc się do' innego zarzutu skargi wypada zaznaczyć, że użycie pojęcia z zakresu języka prawniczego, jakim jest obrót prawny (swoją drogą warto wskazać, iż pojęcie to przyjęło się tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie prawa administracyjnego- por. n. p. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, l OSK 268/05, Lex Omega nr 188815 czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1616/05, Lex Omega nr 187383) żadną miarą nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, nawet gdyby - jak nietrafnie wywodzi autor skargi- istotnie nie było uzasadnione. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.