II SA/Kr 879/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie odmowy zwieszenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta L. , na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § 1 oraz 123 § 1 i 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku inwestora PHPU "A. " I. S. i M.W. w L. odmówił zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej "budowy budynku pawilonu handlowego wraz z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną kanalizacją opadową, wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, przeciwpożarową, centralnego ogrzewania i gazową, wewnętrzną instalacją elektryczną , przebudową zjazdu z drogi powiatowej nr [...] budową dróg wewnętrznych i parkingów na działce ew. nr [...], [...], [...],[...],[...], budowy chodnika na dz. ew. nr [...] obręb [...] w miejscowości Miasto L. , pow. L. , woj....". Na uzasadnienie postanowienia organ podał, że w dniu [...] listopada 2007 r. wpłynął wniosek PHPU "A. " o wydanie pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nałożono na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. W toku postępowania wpłynęły uwagi i zastrzeżenia stron co do projektowanej inwestycji, oraz wniosek inwestora o zawieszenie postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta L. odmówił zawieszenia postępowania oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ II instancji – Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownego postępowania czterech jego uczestników sprzeciwiło się zawieszeniu postępowania, co nie pozwala na uwzględnienie wniosku w świetle art. 98 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.J. - jeden ze sprzeciwiających się zawieszeniu uczestników. Żalący się zarzucił, że organ nie mógł wydać postanowienia, bo nie dysponował aktami, które pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostały wysłane do Wojewody . Zdaniem żalącego się, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nie pozwala na dalsze rozpatrywanie sprawy. Dalej żalący podniósł, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy chodnika (a budowa chodnika objęta została zakresem inwestycji opisanej w postanowieniu), a także podniósł zarzuty dotyczące istnienia drogi powiatowej i pozwolenia na budowę zjazdu z tej drogi. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]) Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 98 § 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że organ prawidłowo przeprowadził analizę przesłanek zawieszenia postępowania określonego w art. 98 kpa i wobec sprzeciwu czterech stron odmówił zawieszenia postępowania. Wyjaśnił, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez odwołującego się wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje co do zasady wykonania aktu lub czynności (art. 61 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto organ podniósł, że zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i ustosunkował się do nich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł M.J. , który domagał się przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej błędnie powołano art. 98 § 1 kpa, zabrakło natomiast art. 123 kpa. Zarzucił, że nazwa sprawy została podana nieprawidłowo, gdyż we wniosku nazwa inwestycji kończyła się na słowach "budową dróg wewnętrznych i parkingów" i postępowanie zostało zainicjowane przez PHPU "A. " ZOCHR I. S. i M.W. sp. j. w L. , a nie otrzymał postanowienia o zmianie wszczętego postępowania, które obecnie ma wedle organu obejmować budowę chodnika na działce nr [...]. Nadto podniósł, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., oraz uchylona nią decyzja Starosty L. dostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a to oznacza, że decyzja taka nie może być zmieniona, na poparcie czego powołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FPS 12/99. W dalszej części uzasadnienia skarżący wdał się w polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawą, która została poddana sądowej kontroli jest sprawa zawieszenia postępowania administracyjnego, a nie sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ocena zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania polega na badaniu, czy wydane postanowienie zgodne jest z przepisami prawa regulującymi instytucję zawieszenia postępowania. Meritum rozpatrywanej przez organ sprawy i związane z nim przepisy prawa materialnego mogą mieć znaczenie tylko o tyle, o ile mogłyby mieć wpływ na kwestię zawieszenia postępowania. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają szczególnych rozwiązań dotyczących zawieszenia postępowania, ocena legalności zaskarżonego postanowienia musi więc być dokonana w świetle odpowiednich przepisów kpa. Te zaś wyraźnie stwierdzają, że postępowanie administracyjne może być zawieszone na wniosek osoby, której żądanie wszczęło postępowanie, o ile nie sprzeciwią się temu wnioskowi inne strony (art. 98 § 1 kpa). W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że wniosek o zawieszenia złożył inwestor, a wnioskowi temu sprzeciwiło się kilkoro uczestników, w tym sam skarżący. Treść rozstrzygnięcia w kwestii wniosku o zawieszenie w tej sytuacji była oczywista, a dla wydania takiego postanowienia wystarczający był materiał pozostający w dyspozycji organu, i przedstawiony Sądowi wraz ze skargą. Zarzut skarżącego o niedopuszczalności wydania postanowienia, w sytuacji, gdy poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wynikiem nieporozumienia. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, a jej konsekwencją jest spoczywający na organie I instancji obowiązek podjęcia w sprawie czynności. Zgodnie z art. 61 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. To więc, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. została zaskarżona nie uniemożliwiało, ani nie tamowało konieczności ponownego rozpoznania wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania. Podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący zakresu inwestycji nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Przedmiot sprawy, w której to postanowienia wydano, został szczegółowo opisany w postanowieniach organów obu instancji. W opisie tym znajduje się także " budowa chodnika", niewymieniona w skierowanym uprzednio do stron pytaniu o stanowisko co do wniosku o zawieszenie. Jest jednakże jasne i oczywiste, że sprzeciw wobec zawieszenia wyrażono w tej samej sprawie, w której pytanie zadano, a zasadniczy przedmiot tej sprawy był znany. Drobna różnica w opisie zakresu planowanej inwestycji nie ma żadnego znaczenia dla oceny skuteczności wyrażonych sprzeciwów. Poza granicami rozpatrywanej sprawy pozostaje zaś to, czy i jakie znaczenie różnica ta mogła mieć dla meritum sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Podobnie meritum sprawy, a nie wpadkowej kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczyć mogą zarzuty związane z budową zjazdu z drogi powiatowej. Chybiony jest również zarzut dotyczący nieprawidłowego powołania przez Wojewodę podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez to, że pominięto w niej art. 123 kpa. Jak wynika z art. 124 §1 kpa struktura prawna postanowienia obejmuje powołanie podstawy prawnej. Musi być ona określona dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego wraz z przywołaniem źródeł ich publikacji. Postanowienie jako akt stosowania przepisów proceduralnych jest wydawane z reguły na podstawie przepisów kodeksu i z reguły te przepisy stanowią jego podstawę prawną, chyba że postanowienie jest wydawane na podstawie przepisów szczególnych. Jednakże brak przytoczenia podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje z tej tylko przyczyny takiej wady, która skutkuje uchyleniem postanowienia . W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda powołał przepisy mające znaczenie podstawowe tj. art. 98 § 1 kpa, art. 138 § 1 w zw. z art. 144 kpa. Wskazanie tego ostatniego przepisu, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do zażaleń jednoznacznie określało formę podjętego aktu. W tym kontekście powoływanie także przepisu 123 kpa nie było koniecznością, a w każdym razie brak w tym zakresie nie może być oceniany jako istotny. Uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 ppsa. Natomiast przepis art. 151 ppsa stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro sądowa kontrola zaskarżonego przez M.J. postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. nie wykazała naruszeń prawa, które stanowiłyby podstawę do jej uchylenia należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.