II SA/Kr 880/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [ ] w przedmiocie odmowy nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej W.L. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania ................Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia .....................działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane ( Dz. U. 2003 r., nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia ............którą na wniosek W.L. dotyczący - "źle wykonanego przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego przy ul....... w T. prosząc o 1) usunięcie rury gazowej z kabli elektrycznych, 2) o wykonanie zaworu ogniowego do którego mam prawo, a firma zgodnie z zarządzeniem powinna wykonać" odmówiono nakazania usunięcia nieprawidłowości w wykonanym przyłączu gazowym do budynku mieszkalnego na działce nr............w.........., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu ...........2005 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta T. wpłynęło pismo MWINB w K. datowane na ...........2005 r., znak:........, którym w trybie art. 231 w związku z art. 233 k.p.a. organ drugiej instancji przekazał skargę W.L. zawartą w pismach z dnia ......2005 r., .........2005 r., ............2004 r. i .........2004 r. dotyczącą nieprawidłowości wykonanego przyłącza gazowego do jednorodzinnego domu przy ul........w........., tj. położenia rury gazowej długości ok. 3m wzdłuż kabli elektrycznych i niewykonania zaworu ogniowego. W dniu ..........2006 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny (k. 18-19 akt organu l instancji), podczas których stwierdzono, iż "w skrzynce gazowej znajduje się licznik gazowy (gazomierz) oraz część przyłącza gazowego (przed gazomierzem) z zamontowanym zaworem głównym usytuowanym na zakończeniu istniejącego przyłącza. Taki stan istnieje od remontu sieci gazowej, tj. w 2002 r. ". Do akt sprawy załączono także: - kserokopię decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia .......1999 r., znak:........, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego remont sieci gazowej niskoprężnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych na terenach obejmujących nieruchomości położone w ...........; - kserokopię fragmentu mapy i kserokopię inwentaryzacji powykonawczej gazociągu obejmującej budynek przy ul..............; - kserokopię porozumienia z dnia ..........1998 r. między m.in. W.L. a "[.....] " s.c. w T.; - kserokopię zaświadczenia z ..........2002 r. wydanego przez Prezydenta Miasta T., znak: ............o dopuszczeniu do użytkowania wyremontowanej sieci gazowej niskoprężnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych m.in. przy ul.........w........, które to roboty zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta T. z dnia .........., znak: .......................... - kserokopie oświadczeń potwierdzających prawidłowość wykonanej inwestycji pochodzących od ................ Wodociągu Sp. z o.o., Kierownika Oddziału Linii Rejonu Dystrybucji ........................, Telekomunikacji ........... S.A.; - kserokopię notatki służbowej z dnia ..........2002 r., podpisanej m.in. przez kierownika budowy - G.S. i inspektora nadzoru - M.K. , stwierdzającej m.in., iż przyłącz gazowy do budynku mieszkalnego nr .....przy ul.........w.........został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, posiada pozytywny wynik próby szczelności i jest drożny, przy zbliżeniach i skrzyżowaniach z innymi mediami założono na w/w przyłącz rury ochronne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w skrzyżowaniu z kablami energetycznymi założono na kable rury osłonowe AROTA, zachowano odległość przyłącza od istniejącego słupa oświetleniowego - 1m; - pisma ............. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w T.: z dnia............, zawierające zapis, iż przyłącz gazowy do budynku przy ul........ w T....... został zakończony kurkiem głównym, pełniącym rolę kurka ogniowego, zamontowanym w skrzynce umiejscowionej na zewnętrznej ścianie budynku oraz z dnia ........2006 r., informującego, iż sieć gazowa niskiego ciśnienia w ul........ w T. , w tym przyłącz do budynku nr ....., po zakończeniu prac związanych z jej remontem została dopuszczona do pracy pod ciśnieniem roboczym do 5 kPa włącznie, a rzeczywista wartość ciśnienia roboczego w tej sieci, w okresie od 1998 r. do chwili sporządzania pisma nie przekroczyła 2,4 kPa. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego i zawiadomieniu stron o prawie do złożenia oświadczenia końcowego, decyzją z dnia ...............Miasta T. odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości w wykonanym przyłączu gazowym do budynku mieszkalnego na działce nr .......................... Od decyzji tej odwołała się w ustawowym terminie W.L. . .......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego położonego przy ul........... Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż remont sieci gazowej niskoprężnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych na terenach obejmujących m.in. nieruchomość położoną w T. został przeprowadzony na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia ............... Przyłącz gazowy do budynku mieszkalnego przy ul............. został zakończony kurkiem głównym, pełniącym jednocześnie rolę kurka ogniowego, zamontowanym w skrzynce na zewnętrznej ścianie budynku. Zgodność realizacji w/w robót budowlanych ze sztuka budowlaną i przepisami prawa została potwierdzona prze kierownika budowy, inspektora nadzoru, ........... Wodociągi Sp. z o.o., Kierownika Oddziału Linii Rejonu Dystrybucji T. , oraz Telekomunikację ............. S.A.. (w zakresie zbliżenia i skrzyżowania budowy przyłącza gazowego do zasilania budynku przy ul. ...........z istniejącą kanalizacją teletechniczną). W oparciu o dokonane ustalenia zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym przyłączu. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym żądania zawartego we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż tryb postępowania przyjęty przez organ pierwszej instancji jest właściwy. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Stosownie do pkt 9 tego przepisu urządzenia budowlane to "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne,...". Zatem możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego przyłącza. Wskazano, że remont sieci gazowej wraz z przedmiotowym przyłączem został wykonany w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę. Roboty te zostały odebrane przez uprawnione osoby. Ich zgodność z przepisami prawa i normami została również potwierdzona w toku postępowania przez inspektorów organu pierwszej instancji. W świetle dokonanych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym przyłączu nie występują nieprawidłowości stanu technicznego, warunkujące możliwości nałożenia na jego właściciela lub zarządcę obowiązku ich usunięcia. Istniejący stan jest bowiem zgodny z przepisami prawa. Obowiązujący w chwili wydawania pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotowe przyłącze przepis § 161 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowił iż "1. W wypadku zasilania instalacji z sieci gazowej o ciśnieniu do 400 kPa, za urządzeniem redukcyjnym należy zainstalować kurek odcinający, będący kurkiem głównym. 2. W wypadku zasilania budynku jednorodzinnego i zagrodowego z sieci gazowej o ciśnieniu do 400 kPa (z informacji przekazanych przez .............Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w T. wynika, iż sieć gazowa niskiego ciśnienia w ul............, w tym przyłącze do budynku nr ...., po zakończeniu prac związanych z jej remontem została dopuszczona do pracy pod ciśnieniem roboczym do 5 kPa włącznie, a rzeczywista wartość ciśnienia roboczego w tej sieci, w okresie od 1998 r. do 7 lutego 2006 r. nie przekroczyła 2,4 kPa), kurek odcinający zainstalowany przed urządzeniem redukcyjnym może być traktowany /'a/co kurek główny. Przepis ten stosuje się także, jeżeli urządzenie redukcyjne połączone jest w jeden zespół z gazomierzem." Natomiast prawidłowość rozwiązań technicznych zastosowanych w miejscu skrzyżowania przedmiotowego przyłącza z kablami energetycznymi, siecią wodociągową i kanalizacją teletechniczną została potwierdzona przez uprawnione osoby. W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu nie zasługują- w ocenie organu odwoławczego - na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż organy nadzoru budowlanego mogą nakazać w trybie art. 66 Prawa budowlanego usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego danego obiektu budowlanego, o ile takie nieprawidłowości w tym obiekcie występują i zostaną naruszone przepisy prawa budowlanego lub aktów do niego wykonawczych, w tym przede wszystkim warunki techniczne. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, co wykazano powyżej. Kwestią odrębną jest natomiast możliwość dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych od wykonawcy przedmiotowego przyłącza z tytułu niewywiązania się z zawartej umowy (na tego rodzaju rozliczenia skarżąca powołuje się w odwołaniu), które to sprawy należą do kompetencji właściwego sądu cywilnego, a organy nadzoru budowlanego nie są władne do orzekania w tym zakresie. Skargę na decyzję ......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ............złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.L.. Skarżąca wskazuje na nieprawidłowości jakie miały miejsce w trakcie remontu instalacji gazowej przy ul. ........dokonanej przez firmę ............. Podnosi, że prowadząca do domu skarżącej trzymetrowa rura gazowa położona na zewnątrz jej posesji i usytuowana między kablami elektrycznymi stanowi zagrożenie dla skarżącej i innych osób. W ocenie skarżącej położenie tej rury na terenie jej nieruchomości zagrożenia takiego by nie stwarzało. Skarżąca podaje, że takie rozwiązanie zastosowano w stosunku do innych zabudowań znajdujących się przy ul. ........ Skarżąca podaje również, że nie został wykonany w jej domu - tak, jak to uczyniono w innych zabudowaniach znajdujących się przy ul. ......... - zawór ogniowy pod skrzynką gazową, co było obowiązkiem firmy przeprowadzającej remont instalacji gazowej. W związku z tym skarżąca wnioskuje o usunięcie rury gazowej z kabli elektrycznych i umiejscowienia połączenie tej rury z rurą doprowadzającą gaz do budynku sąsiada - na terenie posesji skarżącej, a także o wykonanie zaworu ogniowego pod skrzynką gazową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja ........ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia.......... Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli działań organów administracji publicznej z punktu widzenia zgodności tych działań z prawem nie daje również możliwości merytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji, o co wnioskowała skarżąca w skardze złożonej do sądu administracyjnego domagając się usunięcia rury gazowej z kabli elektrycznych i umiejscowienia połączenia tej rury z rurą doprowadzającą gaz do budynku sąsiada - na terenie posesji skarżącej, a także wykonania zaworu ogniowego pod skrzynką gazową. Z akt sprawy wynika, że w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego W.L. wskazywała na nieprawidłowości, jakie w jej ocenie miały miejsce w trakcie remontu instalacji gazowej przy ul.......przeprowadzonego przez firmę ....... i które to nieprawidłowości -związane z brakiem zaworu ogniowego pod skrzynką gazową i usytuowaniem rury gazowej między kablami elektrycznymi - stanowią zagrożenie dla skarżącej i innych osób (pisma z dnia ................). Mając na uwadze treść powyższych pism oraz kompetencje organu nadzoru budowlanego nie można uznać za prawidłowe zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skarżąca bowiem upatruje zagrożenia dla siebie i innych osób ze strony wadliwie w jej ocenie wyremontowanej sieci instalacji gazowej wskazując na niewłaściwe rozwiązania techniczne, a nie na sposób użytkowania i nieodpowiedni stan techniczny obiektu powstały po oddaniu tego obiektu do użytkowania. Zgodnie bowiem z obowiązującą w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji treścią art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Właściwy organ może również zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wynika ze wskazanej przez organ pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia (decyzja drugiej instancji podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie podaje), podstawą tą był art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazujący na przesłankę nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Ponadto, jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 66 Prawa budowlanego znajdujący się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 579/04, LEX nr 169368). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie chodzi o stwierdzenie zgodności zrealizowania inwestycji z dotyczącym tej inwestycji pozwoleniem na budowę. Tymczasem organy nadzoru budowlanego skoncentrowały w istocie postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie na ocenie zgodności zrealizowania przedmiotowej inwestycji z dotyczącym tej inwestycji pozwoleniem na budowę. Rozważanie tego rodzaju kwestii nie znajduje uzasadnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie daje bowiem podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest wynikiem nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Kwestionowanie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby bowiem naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji są nieprawidłowe. W związku z treścią składanych przez wnioskodawczynię pism należało wezwać ją o sprecyzowanie żądania ze stosownym pouczeniem w zakresie kompetencji, w jakie ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego. W istocie bowiem nie jest jasne, czy skarżąca kwestionuje treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy też sposób działania wykonawcy remontu. W zależności od dokonanych ustaleń możliwe było dopiero podjęcie decyzji w sprawie, która to decyzja w sytuacji ustalenia braku drogi administracyjnej powinna mieć charakter procesowy i umarzać postępowanie w sprawie. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).