II SA/Kr 882/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rzecz adwokata z urzędu M.M. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, 80/100), w tym podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2010 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wymierzono K.S. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [....] w F. W uzasadnieniu organ przedstawił sposób wyliczenia kary i wyjaśnił, że budowę tego budynku rozpoczęto na podstawie pozowania na budowę z 2 września 1998 r. Właścicielem działki nr [....] jest K.S. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [....] października 2008 r. stwierdzono użytkowanie kuchni i pokoju w tym budynku. Obecna w trakcie kontroli K.S. oświadczyła, że mieszka w tym budynku po pożarze poprzednio zajmowanego budynku i nie zgłosiła zakończenia budowy Powiatowemu Inspektorowi ani też nie starała się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ ustalił, że budowa tego budynku nie jest jeszcze zakończona, nie wykonano wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych, instalacji centralnego ogrzewania, przyłącza wodny i kanalizacji. Wykonano jedynie przyłącze energetyczne z instalacją wewnętrzną oraz wykonano roboty wykończeniowe tylko w dwóch pomieszczeniach na parterze. Stwierdzono również brak dokonania zgłoszenia zakończenia budowy i złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku przed zakończeniem budowy. Organ I instancji wskazał na treść art. 54 i 57 Prawa budowlanego, nakazującego wymierzenie kary w przypadku przystąpienia do użytkowania budynku przed zgłoszeniem zakończenia budowy lub przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła w ustawowym terminie K.S. przedstawiając trudną sytuację rodzinna i majątkową, spowodowaną pożarem domu i koniecznością zamieszkania w dwóch pomieszczeniach budowanego obiektu. Wskazano również na ustną zgodę Wójta Gminy w Z. co do zamieszkania w tych pomieszczeniach. Wskazała, że w 1999 r. zgłosiła – dla celów podatku od nieruchomości - w Urzędzie Gminy zamieszkiwanie w dwóch pomieszczeniach i otrzymała nakaz płatniczy obejmujący powierzchnię tych dwóch pomieszczeń. Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust 2 Prawa budowlanego, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2010 r. znak: [....] o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał i przedstawił stan faktyczny sprawy. Jako bezsporne organ uznał przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu przed zakończeniem budowy. Wskazano na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazującego w takim przypadku nałożenie kary pieniężnej, której wysokość ustalona została w tej sprawie na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Podniesiono, że w tej sprawie nie stosuje się art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Postanowienie to w ustawowym terminie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia i uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dom skarżącej doszczętnie spłonął w 1995 r., a Urząd Gminy w Z. nie przydzielił żadnego mieszkania zastępczego lub socjalnego. Sołtys wsi pozwolił na pozostawienie rzeczy w opuszczonym i zawilgoconym budynku, w którym panujące warunki uniemożliwiały zamieszkanie. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał jednorazowy zasiłek w wysokości 1000 zł. Przez pewien okres czasu skarżąca wraz ze swoją matką, siostrą i jej dziećmi zamieszkiwały w niewielkim budynku w miejscowości U. W 1996 r. skarżąca zakupiła działkę nr [....] i rozpoczęła załatwianie formalności umożliwiających budowę domu. Kolejne prośby o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Z nie były uwzględniane. Skarżąca otrzymała na preferencyjnych warunkach z Urzędu Gminy żwir i drzewo na budowę domu. Pozwolenie na budowę skarżąca otrzymała w 1998 r. Skarżąca wyjaśniła, że w 1997 r. rozchorowała się, została zwolniona z pracy, potem otrzymała propozycję pracy w sklepie i ją przyjęła, ale z dniem 30 listopada 1998 r. ponownie rozwiązano z nią umowę o pracę. W takiej sytuacji, nie mając środków niezbędnych na dokończenie budowy, skarżąca zaadoptowała dwa pomieszczenia celem zamieszkania w nich. W tym poinformowała skarżąca ustnie Urząd Gminy w Z. , a to dlatego, że skoro Urząd Gminy wydał pozwolenie na budowę to również powinien być poinformowany o przystąpieniu do zamieszkania w budynku. Wójt Gminy – według skarżącej - oświadczył, że w takiej losowej sytuacji procedury powinny być uproszczone i że skarżąca może zamieszkać, a sama zainteresowana powinna zgłosić zamieszkały metraż budynku celem opodatkowania. Skarżąca oświadczyła, że nie ma środków żeby zakończyć budowę i nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie, skoro w budynku nie ma instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Skarżąca wskazała, że czuje się pokrzywdzona sposobem prowadzenia sprawy i traktowaniem jej jak groźnego przestępcy oraz nałożeniem na nią wysokiej kary. Nadmieniła, że w 1998 r. nie obowiązywały przepisy karzące za zamieszkanie przed zakończeniem budowy, a sam budynek jest w dobrym stanie technicznym nikomu nie zagrażając. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i akcentując obligatoryjność nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku przed zakończeniem budowy i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca przystąpiła do użytkowania części budynku mieszkalnego przed zakończeniem budowy. Organy dały wiarę oświadczeniom skarżącej, że przystąpiła ona do użytkowania części budynku w 1999 r. Potwierdza to zgłoszenie dokonanie przez skarżącą celem obliczania podatku od nieruchomości. W ocenie Sądu tak ustalona data przystąpienia do użytkowania jest wiarogodna i znajduje potwierdzenie w doświadczeniu życiowym. Nie ulega również wątpliwości, że dopiero w 2008 r. organ nadzoru budowlanego wymierzył opłatę z tytułu przystąpienia do użytkowania części obiektu będącego w budowie, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie są podstawą do wymierzenia kary za naruszenie obowiązku przez inwestora, polegającego na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, którego budowa nie została zakończona bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy stosować wprost art. 59f ust. 1 tejże co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 57 i 59f Prawa budowlanego nie regulują całości instytucji wymierzania kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed zakończeniem budowy i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Artykuł 59f ust. 1 Prawa budowlanego zawierający podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary, nie reguluje formy wymierzenia kary czy też trybu przymusowego wykonania kary. Zgodnie z art. 59g Prawa budowlanego, karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego). Dział III Ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres obejmuje, między innymi, powstanie zobowiązania podatkowego, zaległość podatkowa, wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, przedawnienie. To fragmentaryczne wyliczenie regulacji wskazuje, że odesłanie do stosowania odpowiedniego Działu III Ordynacji podatkowej jest podstawą do przyjęcia, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost a odpowiednio, a też należy wyłączyć ich stosowanie przy wymierzaniu kary pieniężnej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09 i Sąd w tym składzie pogląd ten aprobuje. Podstawowym zarzutem przedstawionym w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 8 września 2010 r. (akta sądowe, karty nr 51-53) jest zarzut przedawnienia możliwości wymierzenia kary. Zarzut ten jest zasadny. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia również odpowiednie stosowanie jednego z rozdziałów zawartych w tym dziale - rozdziału 8 "Przedawnienie". Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2 tejże Ordynacji nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosownie zaś do art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Ww. artykuł ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej) lub po upływie 5 lat (art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Niewątpliwie zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest uzasadnione w związku z przyjętą w Ordynacji procedura samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Nie ulega również wątpliwości, że w tej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części budynku przed zakończeniem jego budowy, a mimo to zamieszkała w takim budynku. Tym samym skarżąca naruszyła obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i takie zachowanie skarżącej stanowiło podstawę do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, który przyjmuje zróżnicowanie terminu przedawnienia. W tej sprawie odpowiednio na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należałoby stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji, w której inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu – jednakże wówczas ma miejsce przedawnienie tylko wtedy, gdy decyzja o wymierzeniu kary została doręczona zobowiązanemu po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Tą okoliczność organy administracji nie zbadały, a stanowi to istotną kwestię proceduralną w tej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uwzględnienie instytucji przedawnienia mogło mieć w tej sprawie taki wpływ. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, ustalić, czy nie nastąpiło przedawnienie wymierzania kary i stosownie do tego zakończyć postępowanie wydając akt administracyjny. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Wstrzymanie wykonywania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzekano zgodnie z art. 250 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.)