II SA/Kr 882/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K.K. i S.K. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania postanawia: skargę odrzucić Postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., znak [....] , Prezydent Miasta K. podjął postępowanie wznowione z urzędu w przedmiocie wydania decyzji Nr [....] z dnia 16 lipca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (trzy bliźniaki), wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną, na działce nr [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K. ( po podziale działki nr nr [....] obr.....), objętych inwestycją budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (pięć bliźniaków) wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodnokanalizacyjną, c.o., elektryczną, drogą wewnętrzną dojazdową do budynków, zjazdem publicznym z ul. [....] na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K . Zażalenie na powyższe postanowienie w terminie wnieśli K.K. i S.K. . Skarżący wskazywali , że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., w przypadku ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W celu ustalenia braku przyczyn uzasadniających dalsze zawieszenie postępowania organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania jest wyłącznie uzyskanie przez urząd informacji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 września 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [....] z dnia 16 lipca 2009 r. Organ nie ustalił jednak, czy decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i w konsekwencji uchylona. Powoduje to, że postanowienie należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący zarzucali również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. podając, że uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia jest bardzo skrótowe i pobieżne. Organ nie wskazał nie wyjaśnił podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób więc uznać go za prawidłowe. Wojewoda [....] postanowieniem znak [....] , wydanym dnia 14 kwietnia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Orzekając w ten sposób wskazał, że w dniu 2 grudnia 2009r. postanowieniem znak [....] Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [....] z dnia 16 lipca 2009 r., uznając za zagadnienie wstępne zakończenie toczącego się przed Wojewodą Małopolskim postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Postanowienie z dnia 18 listopada 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., z którego wynika, że po ustąpieniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie urzędu lub na żądanie strony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że organ pierwszej instancji pozyskał informację o zakończeniu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w formie telefonicznej. Skarżący w odwołaniu podważył zasadność podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, w oparciu o niepotwierdzone informacje telefoniczne. Mając na uwadze jednak stan prawny sprawy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy potwierdził zasadność wydania przedmiotowego postanowienia. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznych orzeczeń kończących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, dawało podstawę do podjęcia z urzędu zawieszonego wcześniej postępowania wznowieniowego w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. Jak ustalono bowiem, postępowanie z wniosku B.R. i B.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 16 lipca 2009 r., zostało zakończone wydaniem decyzji Wojewody [....] z dnia 18 marca 2010 r., znak [....] , odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja ta nie została zaskarżona, posiada więc przymiot ostateczności i prawomocności. Odrębne postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o pozwoleniu na budowę zostało zakończone przed tut. organem wydaniem decyzji z dnia 22 czerwca 2010 r., znak: [....] , stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] . W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i orzekł decyzją z dnia 9 września 2010 r., znak [....] , o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jak wynika z informacji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 9 września 2010 r., znak [....] nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda [....] wskazał także, że nie toczy się przed nim obecnie żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [....] z dnia 16 lipca 2009 r. Zatem, ustały przyczyny, dla których organ pierwszej instancji zawiesił wznowione z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji Nr [....] . Bez względu zaś na formę pozyskania przez organ pierwszej instancji informacji o stanie faktycznym, zaistniałe w dacie wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności dawały podstawy do podjęcia postępowania. Wydanie w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 18 listopada 2010 r. było zatem czynnością prawidłową i zgodną ze stanem prawnym w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody [....] postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011r., znak [....] , K.K. i S.K. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucali naruszenie : - art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewystarczające sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz poprzez brak odniesienia się do wszystkich zrzutów zawartych w zażaleniu; - art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., nr 270 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wyliczone w tym przepisie akty, czynności oraz inne działania i bezczynność organów administracji publicznej. Jeżeli dana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu, co wynika z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego służy na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu drugiej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania, które zapadło w toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Nie jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też kończące postępowanie. Jedyną zatem możliwością, aby skarga na tego rodzaju postanowienie należała do właściwości sądu administracyjnego jest pierwsza z sytuacji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. gdyby na takie postanowienie przysługuje stronom postępowania administracyjnego zażalenie. Należy zwrócić uwagę, że stan prawny w zakresie możliwości zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego uległ zmianie z dniem 11 kwietnia 2011r. Przed tą datą, przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z roku 2000 (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie tak sformułowanego przepisu przyjmowano, że zażalenie służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie jego podjęcia, ale także na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000r., sygn. akt OPS 4/00, ONSA 2000/4/137). Artykuł 101 § 3 k.p.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm. – dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie po upływie trzech miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem 11 kwietnia 2011r. (art. 4 ustawy nowelizującej). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżalnymi są zatem postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Założenie racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że wprowadzona nowelizacja miała na celu zmianę dotychczasowego stanu prawnego poprzez zawężenie zakresu zaskarżenia postanowień, które dotyczą zawieszenia postępowania. O ile wcześniej można było zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumieć szeroko, obejmując jego zakresem każde rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia (a zatem również podjęcie postępowania), o tyle obecnie określenie to, uzupełnione wskazaniem odmowy zawieszenia postępowania, trzeba rozumieć ściśle. Takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. wzmacnia ponadto zmiana, jaką ustawodawca wprowadził w art. 101 § 1 k.p.a. Dotychczasowe jego brzmienie - "o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony"), zostało przez ustawę nowelizującą zastąpione stwierdzeniem - "o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony". Należy zatem założyć, że gdyby ustawodawca chciał, żeby zażalenie przysługiwało również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazałby to w art. 101 § 3 wprost, tak jak uczynił to w § 1 tegoż artykułu. W taki właśnie sposób zmiana, dokonana ustawą nowelizującą w treści art. 101 § 3 k.p.a., została oceniona przez doktrynę. Wskazuje się, że ustawodawca wykluczył zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, chyba żeby przyjąć, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, co jednak kłóci się z zawartym w § 1 rozróżnieniem między postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania a postanowieniem o podjęciu (zawieszonego) postępowania (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.101 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El 2012, teza 4). Takie rozumienie obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a. znajduje dodatkowe umocowanie w wykładni historycznej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano mianowicie, że "przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania". Wprowadzona zmiana koresponduje również z zasadną szybkości postępowania administracyjnego ( art. 12 k.p.a.) bez szkody dla interesów, stron. Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że o ile przed dniem 11 kwietnia 2011r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego mogło być zaskarżone zażaleniem, o tyle po tej dacie i zgodnie z obecnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie takie stronom już nie służy. W kontrolowanym postępowaniu postanowienie o jego podjęciu organ pierwszej instancji wydał dnia 18 listopada 2010r. W ówczesnym stanie prawnym postanowienie takie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, z czego strony skorzystały i taki środek wniosły. Jednakże postanowienie Wojewody [....] znak [....] zostało wydane w dniu 14 kwietnia 2011r., a więc już w sytuacji, kiedy obowiązywał art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu, nadanym przez ustawę nowelizującą. Ustawa nowelizująca zawiera tylko jeden przepis przejściowy – art. 3, stanowiący, że w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie, że nie odnosi się on do niniejszej sprawy. Wobec tego przyjąć należy, że w dniu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, środek zaskarżenia na takie postanowienie już stronom nie przysługiwał. Kwestia prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewody [....] nie może być jednak w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli. Skoro bowiem postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego nie należy już do postanowień, na które służy zażalenie, przestało się również mieścić w katalogu aktów administracyjnych, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Trzeba zatem uznać, że sprawa ze skargi na postanowienie Wojewody [....] z dnia 14 kwietnia 2011r., znak [....] ,nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi - jak w sentencji postanowienia, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.