II SA/Kr 882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. T. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., znak [...], nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie "Legalność budowy garażu blaszanego na dz. nr [...], przy ul. [...] w m. S., gm. S.". W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania dotyczącego legalność budowy garażu blaszanego na dz. nr [...] zostały w dniu 16 grudnia 2015 r. przeprowadzone oględziny przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin ustalono, iż inwestorem "blaszaka" był W. T., a jego wybudowanie miało służyć celom gospodarczym, w tym przechowywaniu drobnych elementów drewnianych. Inwestor nie posiadał żadnych dokumentów potwierdzających legalność przeprowadzonej inwestycji. Na działce nr [...] o pow. 205 nr znajduje się już budynek gospodarczy, wobec czego wybudowanie kolejnego wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Dnia 24 lutego 2016 r. w siedzibie PINB stawił się W. T., oświadczając, że obiekt budowlany, w którego spławie prowadzone było niniejsze postępowanie został rozebrany. Rozbiórka ww. obiektu została potwierdzona przez pracowników PINB w trakcie postępowania kontroIno-wyjaśniającego znak: [...] przeprowadzonego dnia 22 marca 2016 r. W miejscu zlokalizowania "blaszaka" pozostało utwardzenie terenu w postaci wylewki betonowej na gruncie. Nie stwierdzono pozostałości elementów konstrukcji obiektu. W trakcie kontroli trwały prace porządkowe na terenie działki. Z uwagi na rozbiórkę przedmiotu sprawy postępowanie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. T. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 maja 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy. MWINB stwierdził, iż organ I instancji właściwie zastosował przepisy u.p.b. oraz przepisy k.p.a. MWINB zwrócił uwagę, że decyzja administracyjna opiera się na konstrukcji tworzenia stosunku administracyjnoprawnego, co jest szczególnie istotne przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty. Konsekwencją tego jest założenie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje jednego z elementów stosunku materialno prawnego, uniemożliwiając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest, gdy brakuje przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, jak np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej. Umorzenie obligatoryjne postępowania administracyjnego wiąże się z tzw. obiektywną bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (wyr. NSA z 8 listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK [...], LEX nr 437953). Ze względu na czynnik obiektywny, umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli orzekającego organu administracji publicznej, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie taki organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu postępowania, wydanej w ramach art. 105 § 1 k.p.a. Przyczyny uzasadniające umorzenie obligatoryjne nie mogą być interpretowane rozszerzające, gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania nastąpiło ze względów przedmiotowych. Jak oświadczył Inwestor W. T. podczas przyjęcia strony w dniu 7 września 2016r. w siedzibie PINB przedmiotowy "garaż blaszak" został rozebrany. Rozbiórki dokonano w dniu 22 lutego 2016r. a teren został uporządkowany. Podczas przyjęcia strony w siedzibie PINB w dniu 7 września 2016r. M. T. oświadczył, że potwierdza rozbiórkę garażu w dniach 22-23 lutego 2016r. Ponadto jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 22 marca 2016 r. "Wykonano rozbiórkę garażu blaszanego na działce [...], który położony był na granicy z dz. nr [...] (w m. S.). Po rozbiórce pozostała płyta betonowa na gruncie jako utwardzenie terenu. Na działce trwają prace porządkowe. Nie stwierdzono pozostałości po konstrukcji "blaszaka". Zatem PINB w niniejszej sprawie wydał prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wynikłą z braku spełnienia przesłanek przedmiotowych w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego kwestie zniszczenia sąsiednich budynków w wyniku budowy lub rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowią naruszenie prawa własności i mogą być dochodzone przez właścicieli działek sąsiednich w drodze cywilnych. Ponadto w kwestii wszczęcia postępowań w zakresie innych robót budowlanych nieobjętych niniejszym postępowaniem właściwy jest organ szczebla powiatowego. Natomiast MWINB w procesie orzekania związany jest granicami sprawy administracyjnej. Odnosząc się do kwestii konserwacji i naprawy nawierzchni dróg wskazano, iż powyższe obowiązki pozostają w kompetencji właścicieli bądź zarządców dróg z uwzględnieniem kategoryzacji, której podlega dana droga. Ponadto pozostawienie podłoża na którym stał garaż stanowi jak słusznie wskazał PINB utwardzenie terenu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (znowelizowanej ustawą z dnia 20 lutego 2015r.) wykonanie robót budowlanych polegających na: utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Również art. 30 tejże ustawy nie wskazuje na konieczność dokonania zgłoszenia do właściwego organu w/w robót budowlanych. Tym samym pozostawienie wylewki betonowej na gruncie działki [...] przy ul. [...] w m. S. nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T., zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzenie postępowania pobieżnie i lekceważąco. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji był art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK [...], bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza - jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. O bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego nielegalnie wykonanych robót może zadecydować usunięcie przez inwestora efektów budowlanych poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeżeli bowiem przestał istnieć obiekt budowlany, to organu nadzoru architektoniczno-budowlanego nie mają prawa wyciągać w stosunku do inwestora konsekwencji przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). W niniejszej sprawie organy uznały, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce z przyczyn faktycznych, a to dlatego, że inwestor nielegalnej zabudowy tj. garażu blaszanego – rozebrał go, pozostawiając jednocześnie wylewkę betonową na gruncie działki [...] przy ul. [...] w m. S.. Nie narusza to zdaniem organu obowiązujących przepisów, gdyż jest to utwardzenie terenu, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Ustalone przez organ okoliczności faktyczne tj. rozbiórka blaszanego garażu i pozostawienie betonowej wylewki - są bezsporne. Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy betonowa wylewka, na której posadowiony był garaż jest utwardzeniem terenu czy też częścią garażu i czy wobec tego cały garaż został rozebrany, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że wylewka ta wykonana została nie w celu "utwardzenia terenu", ale w celu wykonania "podłogi" pod garaż, co obrazuje zdjęcie garażu wykonane przy oględzinach z dnia 16 grudnia 2015 r., wylewka znajduje się bowiem dokładnie w obrysie garażu, była zatem jego częścią (podłożem) i nie została rozebrana. Zupełnie zatem bezprzedmiotowe w tym zakresie są uwagi organu II Instancji dotyczące konieczności lub braku konieczności uzyskiwania na utwardzenie terenu pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia, skoro nie było to utwardzenie terenu tylko część garażu. Na marginesie tylko wskazać można, że oceniając konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, organ najprawdopodobniej bierze pod uwagę bieżący stan prawny, a nie ten który obowiązywał w dacie wykonania samowoli budowlanej. Z protokołu oględzin z dnia 16 grudnia 2015 r. wynika bowiem, że sporny garaż powstał najprawdopodobniej pomiędzy 2000 a 2007 rokiem, a zatem zgoła w odmiennym stanie prawnym. W ten sposób organ naruszył przepisy postępowania, poprzez niewłaściwą ocenę ustalonego stanu faktycznego, tj. art. 7 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji poprzez tą niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, organ bezpodstawnie zastosował art. 105 § 1 Kpa. Natomiast pozostałe zarzuty skargi, dotyczące w głównej mierze długotrwałości prowadzonego postępowania, nie są uzasadnione. Kwestionowanie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może mieć miejsce w jego toku, na podstawie odrębnej skargi skierowanej do sądu administracyjnego, po uprzednim złożeniu w trybie art. 37 Kpa ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O uchyleniu decyzji organu I Instancji Sąd orzekł na zasadzie art. 135 p.p.s.a O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu.