II SA/Kr 884/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Piotr Głowacki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. Z. 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].05.2006 r. nr [...] na wniosek G. S. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].07.2006 r. nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].03.2007 r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową, wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełniając zalecenia SKO przeprowadzono dodatkową, uszczegółowioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o nią sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został uzgodniony z zarządcą drogi w zakresie obszaru przyległego do drogi publicznej. Projekt ten został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów oraz został uzgodniony z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, a także uzyskał innego rodzaju opinie. Spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego ustalono warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Od decyzji tej odwołała się E. Z. zarzucając, że została ona wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła, że uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi jest nieprawidłowe i zostało zaskarżone do SKO w [...], a sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta. Ponadto z załączników do decyzji nie wynika, jaki teren został wyznaczony przez organ administracji jako obszar analizowany, stanowiący podstawę dalszych ustaleń, zaś wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej pozostawione zostały bez jakiegokolwiek uzasadnienia i odwołania się do przeprowadzonej analizy. W kwestionowanym rozstrzygnięciu nie wskazano również, jakie cechy zabudowy wykazują nieruchomości sąsiednie w obszarze analizowanym, przez co brak jest punktu odniesienia dla oceny ustaleń poczynionych przez organ wydający decyzję. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na ustaleniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (29%) na podstawie § 5 ust. 2 cyt rozporządzenia, z pominięciem wartości średnich występujących w obszarze analizowanym i bez odwołania się w tym względzie do ustaleń analizy. To samo odnosi się do wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie przedstawił stanu faktycznego i nie odniósł się do konkretnych przesłanek, opisanych w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że zostały spełnione. Nie wyjaśniono czego dotyczyły uwagi zgłoszone w toku postępowania przez G. S. oraz na czym polegało ich uwzględnienie przez osobę sporządzającą analizę. Z tych względów uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji zarzut oparcia się na nieostatecznym postanowieniu uzgadniającym był zasadny, ponieważ postanowienie zarządcy drogi z dnia [...].02.2007 r. nr [...] zostało zaskarżone. Jednakże Kolegium postanowieniem z dnia [...].04.2007 r. nr [...] utrzymało w mocy wyżej podane uzgodnienie zarządcy drogi, co powoduje, iż w dacie orzekania przez Kolegium w przedmiocie odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, projekt tej decyzji posiada ostateczne uzgodnienie w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ulicy [...]. Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej są natomiast obowiązane uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a zatem zarzut podniesiony w odwołaniu w zakresie braku wymaganego uzgodnienia jest nieuzasadniony. Stosując się do zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...].07.2006 r. Prezydent Miasta przeprowadził kolejną analizę architektoniczno - urbanistyczną. W analizie wyliczono średnią szerokość elewacji frontowej oraz średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, a także wyjaśniono powody, dla których uzasadnione jest przyjęcie innych niż tak obliczone parametrów nowej zabudowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy... dopuszczają takie odstępstwo od zasady wyznaczenia parametrów nowej zabudowy na podstawie wartości średnich występujących w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z § 9 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część graficzną i tekstową, zaś wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do takiej decyzji. Zaskarżona decyzja takie załączniki zawiera. Uzasadnienie rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy winno wykazywać formalne podstawy jego podjęcia w postaci: wniosku zainteresowanego podmiotu, braku planu miejscowego, przesłanek ustalenia warunków zabudowy oraz opisu przebiegu postępowania, natomiast szczegółowe zapisy, które pozwalają na ocenę tego, czy spełnione zostały wymogi przewidziane przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogą być ujęte w załączniku opisowym do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącym jej integralną część i zawierającym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Z. zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności poprzez brak rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu powołanej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 61 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). W żadnym z załączników do decyzji I instancji nie uwidoczniono granic obszaru analizowanego, nie wskazano również jakie cechy zabudowy wykazują nieruchomości położone w obszarze analizowanym, przez co brak jest punktu odniesienia dla poczynionych ustaleń faktycznych. W załączniku nr [...] zawarto warunki, na jakich inwestycja może być przeprowadzona, jednakże nie wskazano wyników analizy stanowiących podstawę do ustalenia tych warunków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji zdaniem skarżącej narusza art. 107 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo pominięto wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku, który ma powstać w głębi działki (w drugiej linii) oraz nie wyznaczono dla tego budynku linii zabudowy (analiza k. 149 akt administracyjnych). Objęta wnioskiem inwestycja obejmuje dwa budynki i nie ma żadnych powodów, które pozwalałyby na pominięcie niektórych parametrów zabudowy dla jednego z budynków. W szczególności nie można przyjąć, że usytuowanie drugiego obiektu w głębi nieruchomości uzasadnia niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy dla tego obiektu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził również, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie od decyzji I instancji zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego T. K., działającego w imieniu E. Z. Do odwołania nie dołączono jednak pełnomocnictwa, a organ administracji rozpoznał złożony środek odwoławczy bez wcześniejszego wezwania o uzupełnienie braków formalnych. SKO nie zbadało, czy podpisany pod odwołaniem radca prawny rzeczywiście legitymuje się upoważnieniem do reprezentowania strony w niniejszej sprawie, naruszając w ten sposób art. 33 § 2 i 3 k.p.a. O uzupełnienie tego braku należało na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać autora odwołania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Jest to istotne uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Poważne zastrzeżenia budzi również proces uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Uzgodnienia takiego dokonał Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...].08.2005 r. (k. 43 akt administracyjnych). W grudniu 2005 r. ponownie zwrócono się do zarządcy drogi o dokonanie uzgodnienia, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...].02.2006 r. (k. 88 akt administracyjnych). E. Z. złożyła zażalenie na to postanowienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że istnieje wątpliwość, czy nie zostało już wydane postanowienie stanowiące uzgodnienie w niniejszej sprawie tj. postanowienie z [...].08.2005 r. Jeżeli okazałoby się, że wniosek o uzgodnienie dotyczy tej samej inwestycji, co poprzednio, postępowanie uzgodnieniowe należy umorzyć. Prezydent Miasta umorzył postępowanie uzgodnieniowe postanowieniem z dnia [...].10.2006 r. ze względu na fakt, że istnieje już ostateczne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Natomiast w dniu [...].02.2007 r. Prezydent Miasta wydał kolejne postanowienie, którym uzgodnił planowaną inwestycję w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] w K. (k. 230 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie to utrzymało w mocy w dniu [...].04.2007 r. (k. 262 akt administracyjnych). Postanowienie Prezydenta z [...].02.2007 r. i SKO z [...].04.2007 r. stały się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trzeba jednak podkreślić, że w żadnych z tych rozstrzygnięć nie wspomina się o wcześniejszym procesie uzgodnieniowym, w szczególności o postanowienia Prezydenta z [...].08.2005 r. i z [...].10.2006 r. Jeżeli postanowienia uzgadniające powołane w zaskarżonej rozstrzygają sprawę już wcześniej zakończoną ostatecznym rozstrzygnięciem z [...].08.2005 r., to mogą być dotknięte wadą nieważności. Ponadto nie ma potrzeby dokonywania uzgodnień, jeżeli organ uzgadniający jest również właściwy do wydania rozstrzygnięcia sprawy głównej. W takiej sytuacji art. 106 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, bowiem mowa w nim jest o konieczności zajęcia stanowiska przez inny organ. Na marginesie należy wspomnieć, że umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. odbywa się w drodze decyzji, a nie postanowienia, jak to uczynił Prezydent Miasta w dniu [...].10.2006 r. Ponadto Sąd stwierdził nieprawidłowości w doręczeniach decyzji I i II instancji stronom postępowania. Brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji I instancji dla W. S., D. R., E. i W. S., A. sp. z o.o. oraz D. T. Strony te wprawdzie zostały wymienione w rozdzielniku do decyzji I instancji, jednakże w aktach przesłanych sądowi brak jest dowodów doręczenia im tej decyzji. Pismem z dnia [...].02.2008 r. Sąd wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do nadesłania wszystkich zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji I instancji(k. 53 akt sądowych), jednak pismo to pozostało bez odpowiedzi. Wobec braku zwrotnych potwierdzeń odbioru należało dojść do wniosku, że decyzja I instancji nie została doręczona wymienionym wyżej stronom, przez co zostały one bez swojej winy pozbawione możliwości udziału w sprawie. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, co sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu i co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji. Zastrzeżenia budzi też doręczanie pism w postępowaniu administracyjnymi M. Z. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów (k. 10 akt administracyjnych) ustalono, że strona ta zamieszkuje w K. przy ul. [...]. Kolejne - choć nie wszystkie - pisma, w tym decyzje organu I instancji z dnia [...].05.2006 r. i z dnia [...].03.2007 r. zostały odebrane przez przedstawiciela przedsiębiorstwa "B." S. S., J. S., J. G. z siedzibą przy ul. [...]. Na niektórych dowodach doręczenia opieczętowanych pieczęcią tego zakładu widnieje adnotacja listonosza, iż przesyłka została doręczona "pełnoletniemu domownikowi" (k. 220) albo "osobie uprawnionej" (k. 240). Takie adnotacje nie są jednak wystarczające, a różnice w adresie powinny wzbudzić w organach administracji wątpliwości co do sposobu doręczenia pism. W ponownym postępowaniu organy administracji powinny usunąć wszystkie wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę wyliczone wyżej uchybienia należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.