II SA/Kr 89/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Związku Działkowców [...] w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "K.p.a.") stwierdził, że odwołanie [...] Związku [...] w K. , reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...] w K. , od decyzji Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] , zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] Starosta T. orzekł w pkt 1-3 o zwrocie nieruchomości, położonej w T. , obręb [...] , stanowiącej własność Gminy Miasta T. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1834 ha na rzecz Z.C. oraz o rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości, w pkt 4 o tym, iż nieruchomość zwracana jest w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] , w pkt 6 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do wypłaty odszkodowania na rzecz [...] Związku Działkowców oraz działkowców za stanowiące ich własność składniki majątkowe oraz roślinne, w pkt 7 o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się na ogrodach działkowych, położonych na działce nr [...] obr. [...] m. T. na rzecz K.J. M.K. i J.K. , J.A. , M.M. i M.M. , H.W. i C.W. oraz [...] Zawiązku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. , w terminie 30 dni począwszy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w punkcie 6 i 7, z odsetkami w przypadku zwłoki, w pkt 8 o ustaleniu, iż termin realizacji obowiązku określonego w punkcie 5 wynosi 6 miesięcy począwszy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w tym punkcie. Pismem z 29 czerwca 2016 r. Starostwo Powiatowe w T. przesłało do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. odwołanie [...] Związku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. , reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...] w K. , w imieniu którego działa radca prawny B.K. . Organ zważył, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O powyższym uprawnieniu strony zostały zgodnie z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. prawidłowo pouczone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał także, że zgodnie z artykułem 57 § 5 K.p.a.: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego ". Stosownie do przepisu art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wybór sposobu doręczenia należy zatem w tym zakresie do organu administracji. Natomiast zgodnie z art. 391 § 1 K.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t. jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, 2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny albo 3) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Z kolei przepis art. 42 § 1 K.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Art. 43 K.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Organ wskazał, że przepis art. 46 § 1 K.p.a. przewiduje, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Wedle § 2 tego artykułu, jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku podpisu. Organ wskazał, że z przepisów powyższych wynika, iż datą doręczenia pisma adresatowi jest data wskazana przez odbierającego pismo na pokwitowaniu i potwierdzona podpisem odbierającego lub data stwierdzona przez doręczającego pismo, jeśli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić. Pisemne potwierdzenie odbioru przez adresata ma charakter pokwitowania, potwierdzenie doręczenia następuje zaś przez doręczającego w sytuacji określonej w art. 46 § 2 i 47 § 1 K.p.a.. Organ ustalił, że decyzja Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] została doręczona na wskazywany przez pełnomocnika [...] Związku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. , reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...] w K. , tj. radcę prawnego B.K. , adres do doręczeń w dniu 6 czerwca 2016 r. (dowód: zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy). W świetle artykułu 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania upłynął w stosunku do ww. podmiotu z dniem 20 czerwca 2016 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczeniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ natomiast ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Organ ustalił, że odwołanie [...] Związku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. , reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...] w K. w imieniu którego działa radca prawny B.K. , zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2016 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Organ stwierdził, że jeżeli odwołujący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, organ odwoławczy obowiązany był, na podstawie przepisu art. 134 K.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). Do wydania postanowienia z art. 134 K.p.a. organ jest zobligowany nawet gdy strona nieznacznie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania (wyrok NSA oz. w Łodzi z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95). Organ wyjaśnił także, iż postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] zostało przeprowadzone w wyniku złożonego w terminie odwołania Gminy Miasta T. , reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. Na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga przez [...] Związek Działkowców stowarzyszenie [...] w K. reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] w K. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nie podjęcie żadnych działań zmierzających wyjaśnienia sprawy; - art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie od decyzji Starosty T. zostało złożone z uchybieniem terminu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie [...] Związku Działkowców zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przy tak postawionych zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania i jako takie winno zostać uchylone. Strona skarżąca wskazała, że decyzja Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi [...] Związku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. w dniu 7 czerwca 2016 r., a nie - jak wskazano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - w dniu 6 czerwca 2016 r.. Powyższa decyzja została nadana przez Starostwo Powiatowe w T. w dniu 1 czerwca 2016 r. i posiadała numer przesyłki: [...] Dowód: uwierzytelniona kopia koperty, w której przesłano stronie skarżącej decyzję. Strona skarżąca wskazała, że jak wynika z wydruku ze strony Poczty Polskiej - śledzenie przesyłek - korespondencja ta została przekazana do doręczenia w dniu 7 czerwca 2016 r. i w tym samym dniu została doręczona stronie skarżącej. Dowód: wydruk ze strony Poczty Polskiej - śledzenie przesyłek. Strona skarżąca stwierdziła także, że odwołaniu datowanym na dzień 20 czerwca 2016 r. od decyzji Starosty T. wprost wskazano, iż decyzja została doręczona stronie skarżącej w dniu 7 czerwca 2016 r. Taka też data wpływu została odnotowana na decyzji, która wpłynęła do Okręgowego Zarządu [...] PZD w K. i pod taką datą została odnotowana w dzienniku podawczym strony skarżącej. Dowód: kopia pierwszej strony decyzji z adnotacją o dacie przyjęcia, kopia dziennika podawczego z dnia 7 czerwca 2016 r. Strona skarżąca podniosła, że na tej podstawie powstały wątpliwości uzasadniające przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi [...] Związku Działkowców. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 600/10 "w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny". Strona skarżąca stwierdziła, że z wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej - śledzenie przesyłek - jednoznacznie wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 7 czerwca 2016 r. W tym dniu także przesyłka została przekazana do doręczenia, wobec czego dzień wcześniej nie mogła być doręczona adresatowi. Wobec powyższego, wbrew stanowisku Wojewody [...], odwołanie od decyzji Starosty T. nie zostało złożone z uchybieniem terminu. Wobec doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 7 czerwca 2016 r. termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 21 czerwca 2016 r. W tym właśnie dniu odwołanie zostało nadane na Poczcie Polskiej. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] naruszył zatem szereg naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wszystkie wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wyjaśnił ponadto, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] zostało przeprowadzone w wyniku złożonego w terminie odwołania Gminy Miasta T. , reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. i zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia i rozstrzygnięcia, w jakiej dacie została doręczona stornie skarżącej decyzja Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] o zwrocie nieruchomości (zdaniem organu miało to miejsce w dniu 6 czerwca 2016 r.; strona skarżąca twierdzi natomiast, że stało się to w dniu 7 czerwca 2016 r., a nie - jak wskazano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - w dniu 6 czerwca 2016 r.), a zatem, czy odwołanie [...] Związku Działkowców stowarzyszenia [...] w K. , reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd [...] w K. , od ww. decyzji, nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2016 r., zostało wniesione w terminie, czy też z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Zdaniem Sądu, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016r. znak [...] stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu z art. 129 § 2 K.p.a., z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu, jest wadliwe, gdyż zostało wydane przedwcześnie, bez ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia okoliczności. Należy wskazać, że zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. W sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 2990/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że na zwrotnym dowodzie doręczenia przesyłki numer:[...] (k. [...] akt administracyjnych) widnieje data 6 czerwca 2016 r. i pieczęć strony skarżącej, jednakże - jak wynika z wydruku ze strony Poczty Polskiej - korespondencja ta została przekazana do doręczenia w dniu 7 czerwca 2016 r. i w tym samym dniu, tj. 7 czerwca 2016 r., została doręczona stronie skarżącej. Skoro z ogólnodostępnego w internecie śledzenia przesyłek wynika, że przesyłka numer: [...] została przekazana do doręczenia w dniu 7 czerwca 2016 r., to nie mogła być doręczona adresatowi dzień wcześniej 6 czerwca 2016 r. W odwołaniu od decyzji Starosty T. , datowanym na dzień 20 czerwca 2016 r., strona odwołująca wprost wskazała, iż decyzja została doręczona stronie skarżącej w dniu 7 czerwca 2016 r. (k. [...] akt administracyjnych). Już na tej podstawie powstały wątpliwości co do daty doręczenia decyzji, uzasadniające konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie faktycznej daty doręczenia decyzji stronie odwołującej – skarżącej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 600/10 "w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny". Tymczasem Wojewoda [...] zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co winien uczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji tego zaniechania organ przedwcześnie przyjął widniejący na zwrotnym dowodzie doręczenia dzień 6 czerwca 2016 r. jako datę doręczenia decyzji stronie skarżącej. Data ta jest, w okolicznościach niniejszej sprawy, co najmniej wątpliwa. Wobec tego należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 134 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z istoty kontroli legalności zaskarżonego aktu, jakiej dokonuje Sąd wynika, że kontrola ta odbywa się przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie ma zatem znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] zostało przeprowadzone w wyniku złożonego w terminie odwołania Gminy Miasta T. , reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. i zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty T. z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.