II SA/Kr 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. ([...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), §1 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 29 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta K., na wniosek M. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczna i wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Integralną część decyzji stanowią załączniki Nr 1 – warunki zabudowy terenu; Nr 2 część graficzna warunków zabudowy; Nr 3 część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 4 część graficzna wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia: - Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 14.12.2017 r., znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; - Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29.12.2017 r. znak: [...] [...] w zakresie ochrony środowiska; - Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 27.12.2017 r. znak: [...] odnośnie lokalizacji inwestycji na obszarze zagrożonym powodzią. Wystąpiono również o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane. Ustalono nadto, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. na terenie inwestycji nie znajdują się grunty rolne, podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.), gdyż zgodnie z treścią art. 10 a, przepisy rozdziału 2 tej ustawy nie mają zastosowania do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Na terenie inwestycji nie znajdują się grunty leśne. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji przygotował mgr inż. arch. D. P. uprawniony do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W załączniku Nr 1: Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) - w odległości 10 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Ze względu na fakt, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sytuowana jest w pasie zabudowy ok. 60 metrów od drogi publicznej - ulicy [...], dopuszczono zabudowę w odsunięciu od ulicy [...] nie więcej niż 60 m od granicy z działką drogową. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia na poziomie 8% z tolerancją do 1% wynikającą z doprecyzowania projektu na etapie pozwolenia na budowę. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji kubaturowej ustalono na poziomie: nie mniej niż 70%. Szerokość elewacji frontowej (elewacji południowo-zachodniej) wyznaczono na podstawie § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia na poziomie 12 m z tolerancją do 20%. Na podstawie § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia wysokość głównej kalenicy dachu ustalono w przedziale 8,0 m - 9,0 m; wysokość do okapu połaci dachowych w przedziale 4,0 m - 5,0 m. Na podstawie §8 rozporządzenia ustalono kąt nachylenia dachu od 30ş do 45ş; dach dwuspadowy lub wielospadowy; doświetlenie w formie okien połaciowych lub/i lukarn lub/i facjat. Nadto decyzja zawierała ustalenia dotyczące warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca – M. S., kwestionując sposób wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego zamierzenia. Podał, że na działce sąsiedniej nr [...] linia zabudowy od strony ul. [...] wyznaczona została w odległości 76 m, zaś w głębi działki na 90 m. W związku z powyższym wniósł o wyznaczenie linii zabudowy na działce nr [...] w nawiązaniu do linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] gdzie linia ta jest ograniczona tylko odległością od nasypu kolejowego. Decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. ([...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Powołując się na wyniki analizy wskazał, że objęta wnioskiem działka nr [...] obr. [...] znajduje się w obszarze zabudowy - działka ta jest w części zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, nadto w bezpośrednim sąsiedztwie, po tej samej stronie drogi, co teren inwestycji, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sytuowana w pasie zabudowy ok. 60 m od drogi publicznej ul. [...] Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze to w większości dwukondygnacyjne budynki ze stromymi dachami; zabudowa wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. Organ odwoławczy omówił nadto wszystkie ustalone w decyzji parametry i wskaźniki stwierdził, że w tym zakresie nie zostały naruszone odnośne przepisy prawa. Odnosząc się do kwestionowanej przez odwołującego się linii zabudowy dla planowanego zamierzenia organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie linia zabudowy została wyznaczona dla wnioskowanego zamierzenia w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia - w odległości 10 m od krawędzi jezdni ul. [...], z dopuszczeniem zabudowy w odsunięciu od ulicy [...] nie więcej, niż na 60 m od granicy z działką drogową. W treści analizy oraz wynikach do analizy stwierdzono, że linia zabudowy wzdłuż ul. [...] ma dość zróżnicowany charakter. Jednakże po tej samej stronie, co teren inwestycji, w najbliższym sąsiedztwie, obserwuje się kształtowanie się linii zabudowy wzdłuż ul. [...] w odległości od ok. 4 m (dz. nr [...]) do ok. 11 m (dz. nr [...]) od granicy działki drogowej ul. [...] W związku z tym linię nowej zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do usytuowania istniejącego budynku na działce nr [...], w odległości 10 m od krawędzi jezdni ul. [...] Ponadto ze względu na usytuowanie zabudowy w pasie zabudowy ok. 60 m od tej drogi, dopuszczono dla planowanej inwestycji zabudowę w odsunięciu od w/w drogi publicznej nie więcej niż 60 m. Według organu odwoławczego wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia znajduje uzasadnienie z uwagi na sposób usytuowania zabudowy w obszarze analizowanym, który nie kształtuje jednolitej linii zabudowy. Stąd też wyznaczona w zaskarżonej decyzji linia zabudowy stanowi bezpośrednie nawiązanie - poprzez przedłużenie i kontynuację - do linii istniejącej już zabudowy na objętej wnioskiem działce nr [...] obr. [...]. Trudno zatem kwestionować poprawność ustalenia linii nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji zlokalizowanej już na tej samej działce (nr [...]), zwłaszcza w sytuacji, gdy linia zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i przebiega tworząc uskok - stąd wyznaczenie omawianego parametru na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu ustalone warunki zabudowy dostosowane zostały do wyników przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która przygotowana została przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, która dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania w szczególności art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe rozstrzygnięcie M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że linia zabudowy powinna być usytuowana tak jak na działce nr [...], gdzie ogranicza ją tylko odległość od torów kolejowych. Przykładem tej linii zabudowy są działki. nr [...], [...], [...], gdzie ograniczenie istnieje tylko do nasypu kolejowego. Na działce nr [...] budynki ogranicza linia zabudowy od strony nasypu i nawiązuje do powstałego budynku na dz. nr [...] przy ul. [...] i biegnie aż do działki nr [...] Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia. Skarżący zakwestionował wydaną na jego rzecz decyzję tylko w zakresie "linii zabudowy" i też w tym zakresie Sąd podziela wątpliwości co do poprawności rozstrzygnięcia organu. Z treści skargi nie wynika, aby pretensje skarżącego dotyczyły wyznaczonej i wykreślonej w załączniku graficznym "linii zabudowy" w odległości 10 m od ul. [...]; zarzut dotyczy uzupełnienia opisu "linii zabudowy" o dodatkowe ograniczenie możliwości budowy w granicach 60 m od ul. [...] To ograniczenie organy wprowadziły do decyzji powtarzając ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, w której stwierdzono, że "ze względu na fakt, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sytuowana jest w pasie zabudowy w pasie zabudowy ok. 60 m od drogi publicznej – ul. [...] dopuszcza się zabudowę w odsunięciu od ulicy [...] nie więcej niż 60 m. od granicy z działką drogową. Z zawartych w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588), kolejnych regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich: w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami: jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z żadnego z cytowanych sformułowań nie wynika możliwość wyznaczenia, obok linii zabudowy określającej odległość zabudowy od drogi, drugiej "linii zabudowy" ograniczającej teren zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy w sytuacji, w której teren zabudowy graniczy z więcej niż jedną drogą publiczną (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r. II OSK 1987/13), bądź istniejąca zabudowa pozwala na określenie tzw. "drugiej linii zabudowy" (np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 674/16). W tym ostatnim jednak wypadku nie chodzi o ograniczenie terenu zabudowy, lecz o wskazanie zgodnego z zastanym porządkiem sposobu sytuowania obiektu. Podkreślić należy, że parametr linii zabudowy został objęty regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1. Gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje zatem wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowaniu ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy w odległości 10 m od ulicy [...] została ustalona z uwzględnieniem w/w zasad. W analizie bowiem szczegółowo opisano istniejący stan, przede wszystkim odległości innych zabudowań (także istniejących już na działce skarżącego) od ulicy [...], a przedstawiony ten stan w części graficznej analizy przekonuje o słuszności przyjętego rozwiązania. Zupełnie inaczej ma się problem opisanego powyżej ograniczenia. Jak już wskazano, możliwość jego zastosowania nie wynika wprost z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji i nie uzasadnia go jednozdaniowa, cytowana powyżej informacja, zawarta zresztą tylko w części opisowej analizy. Linia mająca określać owe ograniczenie nie została też przedstawiona w załączniku do samej decyzji. Ani w analizie, ani w decyzji nie podano też, na których działkach w obszarze analizowanym ma się znajdować owa zabudowa "sięgająca" nie dalej jak 60 m od ulicy [...]. Wreszcie nie rozważono w ogóle, czy wprowadzone ograniczenie jest i ew. dlaczego uzasadnione koniecznością zachowania ładu urbanistycznego. Opisane uchybienia w zakresie określonego ograniczenie terenu wskazanego we wniosku do zabudowy stanowią powód uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownym podstępowaniu organ odwoławczy rozważy (ew. po uzupełnieniu materiału sprawy) zasadność zarzutu skarżącego mając na uwadze powyższe wskazania i uwzględniając to, że ograniczenie terenu zabudowa jest jednoznaczne z ingerencją w prawo własności, a to możliwe jest tylko w należycie uzasadnionych wypadkach. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja, skontrolowana przez Sąd z urzędu w trybie art. 135 ppsa, nie jest dotknięta wadami. Wskaźniki i parametry oraz pozostałe warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z prawem i po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.