II SA/Kr 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygnatura akt I SA/Wa 1260/13 skargę oddala. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r. Wojewoda działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod fragment drogi gminnej 291866 K [...], stanowiącej działkę nr [...]. Decyzje tą utrzymał w mocy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G. i Sąd ten wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/13 uchylił tak decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżone decyzje naruszyły prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Droga gminna 291866 K [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero w dniu 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody. W ocenie Sądu dla tej sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie granic urządzenia pasa drogowego dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Wobec czego odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2010 r. i oświadczenia obecnego Wójta tej gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogły być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie. W tej sprawie gromadząc materiał dowodowy organy powinny mieć wątpliwości co do przyjęcia jako dowodów oświadczeń mieszkańców. Obowiązkiem organów było przeprowadzenie rozprawy celem przesłuchania świadków i umożliwienie zadania pytań przez strony postępowania. Organy przed wydawaniem swoich decyzji winny ustalić bezsporny stan faktyczny, co było niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał na zasadność ponownego przesłuchania przez organ świadków w zakresie ustalania stanu faktycznego oraz zwrócił uwagę na konieczność dopuszczenia jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin (art. 75 § 1 K.p.a.)). W konkluzjach Sąd stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy, co czyniło zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą obarczonymi cechą dowolności, a więc wydanymi z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi we wskazówkach Sąd zobowiązał organy administracyjne do uwzględnienia w swoich rozważaniach uwag i zastrzeżeń wyrażonych w uzasadnieniu, mając na względzie, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powtórnie prowadząc postępowanie w sprawie, decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. Wojewoda działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod fragment drogi gminnej 291866 K [...], stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosując się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/13 zobowiązano Wójta Gminy [...] do dołączenia do wniosku mapy dla celów prawnych oraz opisu obrazującego stan urządzenia drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz ze sposobem korzystania z niej. Ponieważ Wójt Gminy nie przedłożył wnioskowanych dokumentów, wydano decyzję odmowną. Skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie niewykonywania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt l SA/Wa 1260/13 uchylającego decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w W. z dnia 17 kwietnia 2013 r. (znak: [...]) oraz decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) wniósł D. G., domagając się wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014 (w wysokości 37.830,00 zł ) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wskutek prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. Wojewoda zaczął postępowanie, którego przedmiotem było uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. Wojewody znak: [...], na mocy której odmówiono sierdzenia nabycia przez Gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w obrębie J., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a więc stała się prawomocna. Do dnia wniesienia skargi w tej sprawie Wójt Gminy nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku oznaczonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt l SA/Wa 1260/13 oraz wydanej na podstawie tego wyroku prawomocnej decyzji Wojewody, tj. nie podjął czynności przywracających stan zgodny z prawem, do czego był zobligowany na mocy tychże prawomocnych rozstrzygnięć. Skarżący nie może swobodnie korzystać z przedmiotowej nieruchomości, co zostało mu prawnie zagwarantowane. Skarżący bezczynność Wójta Gminy w tej sprawie upatruje ową bezczynność w biernej postawie Wójta w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Wójt, mimo wielokrotnych wezwań nie przedłożył wymaganej dokumentacji. W odpowiedzi na wezwanie poprzedzające wniesienie skargi Wójt Gminy niezgodnie z prawdą stwierdził, że gromadzi wymaganą dokumentację, co nie tylko jest niezgodne z prawdą, ale także ma na celu dalsze naruszanie prawa. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ administracji uchyla się od prawnie ciążącego na nim obowiązku wynikającego wprost z treści prawomocnych rozstrzygnięć twierdząc, iż rozstrzygnięcia te "go nie wiążą" i informując, iż zamierza doprowadzić do ponownego wszczęcia postępowania (co nie jest prawnie dopuszczalne). Skarżący stwierdził także, że niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Innymi słowy, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania j administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wójt wskazał, że w tej sprawie bezzasadnym jest zarzut bezczynności Wójta Gminy polegającej na niepodjęciu czynności przywracających stan zgody z prawem, rzekomo określony w wyżej wymienionych rozstrzygnięciach. Wójt Gminy nie występował w przedmiotowym postępowaniu jako organ administracyjny wydający rozstrzygniecie w indywidualnej sprawie, lecz w charakterze strony mającej interes prawny w stwierdzeniu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/13, nie nakłada na Wójta Gminy żadnych obowiązków (w tym w szczególności polegających na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez Sąd czynności procesowych), nie kształtuje również stosunków prawnych, co do których Wójt Gminy miałby zająć jakiekolwiek stanowisko. Wyrok ten z dnia 23 stycznia 2014 r. nakładał na Wojewodę obowiązek uzupełniania materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzonej z wniosku Wójta Gminy. Ostatecznie Wojewoda wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał Wójta Gminy o uzupełnienie wniosku, a następnie wydał decyzję, która nota bene obarczona jest wadą prawną powodującą jej nieważność. Obecnie Wójt Gminy przygotowuje wniosek o uchylenie decyzji Wojewody. Ponadto twierdzenia skarżącego są całkowicie gołosłowne i nie można je zweryfikować. Skarżący nie podaje, na czym miałoby polegać naruszanie prawa, przez co nie sposób się do tych zarzutów odnieść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy działania lub brak działania organu administracyjnego spełniają kryterium legalności. W przypadku wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu prowadzonym w następstwie wniesienia takiej skargi sąd administracyjny dokonuje wyłącznie oceny co do wykonania bądź niewykonania innego, prawomocnego orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W tej sprawie skarżący poprzedził wniesienie skargi na bezczynność Wójta Gminy w zakresie braku wykonania wyroku wezwaniem tego Wójta do wykonania wyroku. W tej sprawie istotą sporu między stronami jest znaczenie pojęcia "niewykonanie wyroku". Pojęcie niewykonania wyroku zawarte zostało w art. 154 P.p.s.a. Co ma pewne znaczenie w tej sprawie, treść art. 154 § 1 P.p.s.a. była odmienna w dacie wnoszenia skargi i jest odmienna w dacie orzekania przez Sąd w tej sprawie. Powołany przepis został zmieniony na mocy art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), zgodnie z którym niewykonanie wyroku odniesiono tylko do wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy tej nowelizującej ustawy w zakresie obejmującym jej art. 1 pkt 42 stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie (czyli przed dniem 15 sierpnia 2015 r.). Tym samym dokonana na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy nowelizującej zmiana treści art. 154 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie także i w tej sprawie, w której skarga została wniesiona w dniu 3 lipca 2015 r. Treść art. 154 § 1 P.p.s.a. obejmuje możliwość skutecznego wniesienia skargi w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co oznacza, że zgodnie z powołanym art. 154 § 1 P.p.s.a. o niewykonaniu przez organ wyroku można mówić tylko wówczas, gdy dotyczy on wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej zaś sprawie poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/13 nie dotyczył ani bezczynności Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ani też przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. W świetle powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność organu w zakresie niewykonywania uprzedniego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego podjętego w przedmiocie obejmującym rozstrzyganie o legalności zaskarżonej decyzji i uchylającego tak zaskarżoną decyzję. Już z tego powodu po ustaleniu przez Sąd w tej sprawie, że skarga na bezczynność polegająca na niewykonaniu wyroku, nie dotyczy wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie, skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Sąd ponadto w całości potwierdza stanowisko Wójta Gminy, że istotnym elementem skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest wytknięcie bezczynności organu zobowiązanego do rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej. Taką sprawą, jak wynika to z akt administracyjnej, było rozstrzyganie przez Wojewodę o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę prawa własności obejmującego nieruchomości wchodzące w skład drogi na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). To nie Wójt Gminy był organem prowadzącym postępowanie, ale właściwy Wojewoda. Wójt reprezentował jedną ze stron, jaka była Gmina i nie znajduje żadnego uzasadnienia stawianie na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. zarzutów stronie postepowania prowadzonego przez organ administracyjny co do zasadności podejmowania lub braku podejmowania przez taką stronę czynności w postępowaniu administracyjnym. Podniesione w skardze kwestie dotyczące prawa skarżącego do korzystania z drogi mogą być, o ile skarżący dysponuje tytułem prawnym (lub prawnym zagwarantowaniem takiego korzystania), dochodzone chociażby w trybach ochrony prawa własności lub innych praw. Sąd administracyjny nie ma kognicji do rozstrzygania o prawie do korzystania z nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uzna, że skoro skarga na bezczynność Wójta Gminy jest niezasadna, to także nie znajduje podstaw nakładanie na Wójta jakiejkolwiek grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga w tej sprawie podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.