II SA/Kr 895/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz / del. / AWSA Inga Gołowska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania - skargę oddala - Organ I instancji –Prezydent Miasta K. , postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku z dnia .... stycznia 2006r. architekta G.B. działającego w imieniu S.J. w przedmiocie wydania pozytywnej opinii dotyczącej zgodności z wytycznymi decyzji wzt nr [...] z dnia [...] w zakresie prawidłowości przedstawionego rozwiązania architektonicznego dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr nr ..........-wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji nr [....] z dnia [...] . o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z garażem i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ........obr. ......, wyjaśniając , iż: w warunkach zabudowy (zał. Nr ...... do decyzji) określono w pkt II pakt 1 lit. c , warunki kształtowania geometrii dachu, w tym m.in. określono układ połaci dachowych jako: dach dwuspadowy o kierunku głównej kalenicy równoległym do ul. ...... Organ I instancji dodatkowo podniósł, że przedłożony przy wniosku o wyjaśnienie treści decyzji projekt budynku zakłada realizację obiektu składającego się z dwóch części: głównej od ul. ..... krytej dachem dwuspadowym o kalenicy równoległej do ulicy oraz części tylnej ,,ogrodowej" krytej również dachem dwuspadowym , w której przebieg kalenicy przyjęto jako prostopadły do kalenicy głównej. Uznając, iż główną kalenicę projektowanego budynku stanowi kalenica części obiektu (krytego dachem dwuspadowym) usytuowanej w pierzei ul..... i jest ona zaprojektowana jako równoległa do ul....-organ I instancji stwierdził, że przyjęte rozwiązanie geometrii dachu nie narusza ustaleń decyzji [....] z dnia .......2004r.pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych określonych w niej warunków. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł w dniu .......2006r. S.W. , oświadczając, że: 1. jako użytkownik i mieszkaniec działek sąsiednich do przedmiotowych, występujący wielokrotnie o prawo przyłączenia a następnie pierwokupu działek jako uzupełnienia rekreacyjnego , czuje się oszukany przez Władze, które zignorowały starania potwierdzone wielokrotną korespondencją i doprowadziły do sprzedaży przedmiotowych działek na warunkach odbiegających od tych jakie prowadzono rozmowy. Podział geodezyjny wykonany był wyprzedzająco przez spółdzielnię, której był członkiem i na jej koszt w oczekiwaniu na likwidację strefy ochronnej oczyszczalni ścieków, której istnienie uniemożliwiało zakup sąsiednich, a dziś przedmiotowych działek w tym czasie, 2. istniejąca zabudowa osiedla zarówno w całości jak i bezpośredniego sąsiedztwa wyraźnie wskazuje na charakter zabudowy i odległości pomiędzy budynkami, 3. nikt nigdy nie przedstawił propozycji planu przestrzennego zagospodarowania terenu, który by wprowadzał inną zabudowę, 4. ponieważ nie stać nas było na zakup działek wystawionych do sprzedaży łącznie (co uważamy jako objaw lekceważenia w stosunku do nas) domagamy się o zachowanie przynajmniej naszych nieruchomości w stanie pozwalającym na godziwą koegzystencję. Ponieważ nie dany był nam wgląd do projektu budowlanego, uważamy, że interpretacja uznająca tzw. ,,główną kalenicę" za zgodną z wydanymi warunkami i stwierdzenie, że kalenica ,,ogrodowa", która de facto całkowicie odizoluje sąsiednie budynki od dostępu do słońca , nie narusza ustaleń decyzji , uważamy za nadinterpretację. Nadmienić należy, że wszystkie sąsiednie budynki mają po stronie południowej część rekreacyjną. i całkowicie nie zgadza się z taką interpretacją i usytuowaniem którejkolwiek kalenicy prostopadle do istniejących. Organ II instancji –Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , postanowieniem z dnia [....] , na podatnie art. 60 ust. 1 i art.59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z póź.zm) oraz na zasadzie art. 113 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa- uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji, podniósł, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Z treści złożonego wniosku skierowanego do organu nie wynikało żądanie strony o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia ........2004r. Podanie z daty ......2006r. zawierało prośbę o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej zgodności z wytycznymi decyzji ustalającej warunki zabudowy (...) w zakresie prawidłowości przedstawionego rozwiązania architektonicznego dachu budynku mieszkalnego , zlokalizowanego na działkach nr nr ............... Nadinterpretacją ze strony organu I instancji było załatwienie sprawy na podstawie art. 113§ 2 kpa poprzez wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wz, skoro złożony wniosek dotyczył pozytywnego zaopiniowania przedstawionego przez stronę nowego projektu rozwiązania architektonicznego dachu, który organ I instancji miał zaopiniować pozytywnie, jako projekt zgodny z warunkami wskazanymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowo w uzasadnieniu podniesiono, że decyzja wz określa warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działkach nr nr ........a nie jak wnosi strona na działkach nr nr .......... Organ II instancji zwrócił także uwagę, że pozytywne opiniowanie projektu architektonicznego nie jest wyjaśnieniem wątpliwości co do treści wydanej decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy wolą strony nie było żądanie wyjaśnienia wątpliwości tylko pozytywne zaopiniowanie przedstawionego zaprojektowanego dachu dwuspadowego budynku mieszkalnego przy ul..... Stwierdzenie zaś zgodności projektu z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie przedmiotem postępowania organu wydającego pozwolenie na budowę. Skargę do Sądu na rozstrzygnięcie organu II instancji , złożył w dniu .......2006r. S.J. zarzucając naruszenie prawa proceduralnego administracyjnego to jest: 1. art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie dla przedmiotowego stanu faktycznego jego błędnej wykładni, 2. art. 138 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie w przedmiotowej sytuacji, zamiast wydanie orzeczenia uchylającego i przekazanie do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego, 3. art.126 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest błędne. Zgodnie z treścią przepisu art. 113 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ,,organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji". Wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji konieczne jest wtedy ,gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Podanie z dnia ........2006r. zawierające zapytanie dotyczące zgodności z wytycznymi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zabudowy miało właśnie charakter wyjaśnienia wątpliwości zapisu zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niezrozumiałym jest twierdzenie jakoby podjęte działania organu I instancji miały charakter nadinterpretacji, oraz uznanie , że rozstrzygnięcie kwestii podania leżało w gestii organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Dodać także należy, iż organ II instancji powziął wątpliwości co do celu złożonego podania a nie wynikało to jasno z jego treści więc powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić powyższą kwestię. Postanowieniem z dnia [....] organ I instancji nie dokonał zmiany treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, uczynił zadość żądaniu strony skarżącej bowiem wyjaśnił kwestię związaną z geometrią dachu budynku projektowanego wobec warunków zawartych w tejże decyzji. Strony , które złożyły zażalenie od postanowienia swój środek odwoławczy opierały na zupełnie innym zarzucie tj. iż warunek ustalony w decyzji z dnia [....] . dotyczący usytuowania kalenicy ogrodowej spowoduje całkowite odizolowanie sąsiednich budynków od dostępu do słońca. Jednakże w tej materii organ odwoławczy w ogóle nie zabrał głosu. Skarżący podniósł także, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził, iż rozpatrzenie podania na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego było niewłaściwe, to wydaje się, że w świetle art. 65 § 1 tej ustawy powinien przekazać je do organu właściwego a nie umorzyć postępowanie. Co się zaś tyczy uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, należy podnieść, że istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzje organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Przepis ten to wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji, czy w omawianym przypadku postanowienia. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wynika właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie nastąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, organ odwoławczy ma obowiązek sprawę rozstrzygnąć merytorycznie (poza oczywiście możliwością wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpoznania). W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania związanego z podaniem z dnia ........2006r., dlatego też podjęte przez niego rozstrzygnięcie także z tego powodu nosi znamiona bezprawności. Organ II instancji swoim działaniem nie ustalił istotnych okoliczności w sprawie, sporządzone przez niego uzasadnienie jest bardzo skrótowe i nie dość wyczerpująco i jasno wyjaśnia podstawy przyjętego rozstrzygnięcia. Powołuje się przy tym na przepisy art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako podatny uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania, jednakże z treści uzasadnienia nie wynika wpływ w/w norm na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, tym samym nie realizuje on dyspozycji art. 126 w zw. z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ II instancji naruszył zatem także zasady ogólne, którymi powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym –art. 6,7,8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa oraz zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, czy pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa . W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Organ I Instancji –Prezydent Miasta K. wydał skarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy tymczasem wniosek skarżącego S.J. nie zawierał w swej treści prośby o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji lecz jak wynika to bezpośrednio z treści przedmiotowego wniosku był ,,prośbą o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej zgodności z wytycznymi decyzji [...] z dnia [....] . w zakresie prawidłowości przedstawionego rozwiązania architektonicznego dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr nr ....... Art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy tzw. rektyfikacji decyzji i postanowień. W pojęciu rektyfikacji mieści się również wyjaśnianie jej treści przez organ, który wydał budzącą wątpliwość decyzję. Wyjaśnianie decyzji dokonuje się w przypadku wątpliwości co jej treści, zakresu praw lub obowiązków nią uregulowanych, terminu w którym powstaje skutek prawny . Ta swego rodzaju ,,wykładania" decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia. ,,1. Wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Stąd też uprawnienie do żądania wyjaśnienia wątpliwości nie jest ograniczone żadnym terminem i postanowienie w tej kwestii może być wydane w każdym czasie. 2. W ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. 3. Udział stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie sprowadza się do informowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na treść postanowienia oraz na umożliwieniu im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji, jeżeli widzi potrzebę dokonania wyjaśnienia treści decyzji, opiera się wyłącznie na materiale zgromadzonym w sprawie. ‘’(Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2005 VI SA/Wa 1388/05 LEX nr 19885) Organ I instancji nie był władny wydać rozstrzygnięcia w formie postanowienia w oparciu o powyższy przepis , który ze swej istoty odnosi się do zupełnie innej instytucji regulowanej przepisami postępowania administracyjnego niż ta objęta zgłoszonym wnioskiem. Z treści złożonej prośby nie wynika –ani w sposób pośredni ani bezpośredni –chęć uzyskania przez wnioskującego interpretacji decyzji ustalającej warunki zabudowy gdyż taka wola nie została wyrażona i takiej woli nie można wyprowadzić z treści założonej prośby co czyni rozstrzygnięcie wadliwym i wydanym niezgodnie z intencją wnioskującego S.J. Skarga podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Mając powyższe na względzie, należy uznać , iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś podnoszone w skardze okoliczności nie mogły doprowadzić do jej wzruszenia. Z tych względów w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z póź.zm) orzeczono jak w sentencji.