II SA/Kr 895/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J.G. i W.G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2011r. (data wpływu) W.G. , J.G., K.K., M.M., J.P. i A.A. , wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i układem komunikacyjnym na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działce nr [...] obr. [...] w K". W uzasadnieniu wskazano na okoliczność braku spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jedyną drogą publiczną, do której ma dostęp teren inwestycji jest ulica S. , a działki w rejonie tej ulicy są zabudowane budynkami jednorodzinnymi, stąd stwierdzenie kontynuacji parametrów i funkcji może odnosić się tylko i wyłącznie do budynków jednorodzinnych, a nie tak jak w w/w decyzji budynków wielorodzinnych o parametrach i gabarytach nieodpowiadających istniejącej zabudowie. Nadto wskazano na naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż nie jest prawidłowym ustalenie parametrów zabudowy w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...], w sytuacji gdy działka ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie od ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. znak [...], odmówiło stwierdzenia nieważności. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zabudowa istniejąca przy ulicy [...] stanowi kontynuację funkcji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ zarówno istniejąca w tym rejonie zabudowa, jak i planowana posiadają funkcję mieszkaniową. W odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji wyjaśniono, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół tej działki. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Kolegium, w decyzji objętej wnioskiem prawidłowo uwzględniono zabudowę kształtującą się wzdłuż ulicy [...], która znajduje się w obszarze analizowanym. Podkreślono, iż inwestycja w kształcie określonym w decyzji z dnia 30 czerwca 2009 r., nie godzi w zabudowę istniejącą przy ulicy [...], ponieważ stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, a ustalone dla nowej zabudowy parametry znajdują uzasadnienie w sporządzonej w tej sprawie analizie urbanistyczno - architektonicznej. W.G. , J.G. , K.K. , J.P, A.A. , S.A. , wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując ustalenia organu i wskazując, iż planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez działkę nr [...], uznając przy tym, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna wykonana została nieprawidłowo, a wydana na jej podstawie decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza prawo w sposób rażący. Wnioskodawcy wykazali, iż nie jest możliwym, żeby twierdzić, że w odniesieniu do ustalonych warunków zabudowy mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i parametrów zabudowy, jeżeli inwestycja ma dostęp od ul. [...], a nie od ul. [...]. Stwierdzono, iż badana decyzja Prezydenta Miasta K. jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności, bowiem rażąco narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano na gabaryty planowanej inwestycji w zakresie powierzchni mieszkalnej. Decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący", tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Decyzja Prezydenta Miasta K. była zatem ocenie badana jedynie pod kątem zaistnienia wad kwalifikowanych, z uwagi na ich brak nie stwierdzono nieważności. Odnosząc się do zarzutów Kolegium wskazało, iż w badanej sprawie można przyjąć, iż mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, a to funkcji mieszkaniowej. W świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny pojęcie funkcji należy rozumieć szeroko, co więcej dopuszcza się w obszarach, gdzie występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa wprowadzenie funkcji usługowej, jako funkcji uzupełniającej. W rozpoznawanej sprawie parametry ustalone dla nowej zabudowy, mieszczą się w parametrach zabudowy już istniejącej. Ustalając parametry nowej zabudowy - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) organ część parametrów ustala jako średnią z obszaru analizowanego, część natomiast jako kontynuację parametrów istniejących na działkach sąsiednich. W badanej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na 25%. Jednocześnie z treści analizy wynika, iż jest to średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym (akta sprawy: k. [...]). Szerokość elewacji frontowej ustalono do 17 m. Z treści sporządzonej analizy wynika, że obiekty o takiej szerokości występują w obszarze analizowanym np. dz. nr [...] ,[...] od ul. [...] - szerokość elewacji frontowej - 22 m, dz. nr [...] od ul. [...] - 55 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do poziomu attyki do 11 m, natomiast do poziomu kalenicy do 14 m , przyjęto dachy płaskie lub połaciowe. Z treści sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości ok. 11 m. i ok. 14 m. Dokonując więc zestawienia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz parametrów nowej zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta K. Kolegium stwierdziło, iż nowa zabudowa nie będzie stanowiła dominanty w analizowanym obszarze, bowiem mieści się w parametrach zabudowy już zastanej. Kolegium wskazało również, iż z akt sprawy wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] w związku z czym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stwierdzone zostało w opinii ZIKIT z dnia 9.03.2009r. (karta nr [...]). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli W.G. i J.G. , podtrzymując zarzuty składane w toku postępowania administracyjnego, we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący zakwestionowali ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także kontynuacji funkcji zabudowy wobec niewłaściwego zastosowania pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" w zakresie gabarytów, w tym wysokości, powierzchni zabudowy, elewacji frontowej planowanego przez inwestora budynku. Skarżący uznali za nieprawidłowe ustalenia w zakresie tychże parametrów. W związku z tym zakwestionowano także analizę urbanistyczno – architektoniczną. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Pomijając, że z akt administracyjnych nie wynika, aby krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został ustalony prawidłowo, to podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest postępowaniem nie tylko, że szczególnym ale i odrębnym w stosunku do postępowania, w którym wydano decyzję o warunkach zabudowy. Tak więc w tym postępowaniu, obowiązkiem organu jest ponowne ustalenie właściwego dla tego postępowania kręgu stron. Jak wynika z akt administracyjnych organ tego nie uczynił i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie brały udziały wszystkie podmioty, którym przysługuje przymiot strony. Przymiot strony został bowiem przyznany spółce z o.o. A. z siedzibą w K. , a decyzje doręczone jej byłemu pełnomocnikowi T.Z. . Tymczasem z pisma byłego pełnomocnika tej spółki (k. [...] ) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, "została przeniesiona kolejnymi decyzjami administracyjnymi na inne osoby". Mimo tej informacji organ nie ustalił na jaki podmiot decyzja ta została przeniesiona i nie przeprowadził postępowania z jego udziałem. Już ta nieprawidłowość obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazać przy tym należy, choć nie są to okoliczności decydujące o uchyleniu zaskarżonej decyzji, że pismo z 27.03.2012 roku (k. [...].) dotyczy innej decyzji o warunkach zabudowy, niż decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Również T.Z. i nie mógłby reprezentować spółki A. bez kolejnego pełnomocnictwa, ponieważ jego dotychczasowe umocowanie do działania imieniem w/w spółki wygasło 31.12.2009 roku (pełnomocnictwo załączone do wniosku o w.z.). Kontynuując należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, że organ nie ustalił również kto jest właścicielem działki nr [...] sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, a ponadto, że w postępowaniu nie brali udziału współwłaściciele działki nr [...] .), na części której planowana jest inwestycja. Tymczasem właścicielom tych działek niewątpliwie przysługuje przymiot strony. Jak z powyższego wynika organ nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania, co było jego obowiązkiem i czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Tak więc ponowne postępowanie winno być przeprowadzone z udziałem wszystkich podmiotów, którym w myśl przedstawionych powyżej poglądów przysługuje przymiot strony. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny wszystkich zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mimo bezpośrednio powyżej wyrażonego stanowiska, w ocenie Sądu konieczne jest jednak wskazanie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Szczególnie, że ta okoliczność praktycznie nie była przez organ rozważana, a w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy doszło do zmiany wniosku (k. [...]). Rozważenia też wymaga okoliczność, iż znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy nie jest podpisana (k. [...] ). Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.