II SA/Kr 897/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na [....] S.A. z siedzibą w W. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] – ziemskiego z dnia 5 listopada 2012 r. nr [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 marca 2012 r. wydano decyzję nakazującą inwestorowi [....] S.A. wykonanie rozbiórki słupa telekomunikacyjnego znajdującego się na działce o nr ewid[....] wraz z częścią sieci teletechnicznej napowietrznej i podziemnej biegnącej przez działki nr ewid. [....] i [....] w W. , gm. S. Z uwagi na niezrealizowanie obowiązku decyzji wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia zobowiązanego do zrealizowania obowiązku. W dniu 5 listopada 2012 r. wydano postanowienie, którym nałożona na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do zrealizowania obowiązku. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. zwrócono się o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, gdyż w dniu 6 grudnia 2012 r. wykonano prace związane z demontażem słupa teletechnicznego, kabli napowietrznych oraz kabla doziemnego na odcinku 4mb. Wykonawca prac nie uzyskał zgody właściciela działki nr [....] na odkopanie i zdemontowanie kabla doziemnego na całym odcinku. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jedyną przesłanką umorzenia grzywny w celu przymuszenia może być wykonanie w całości nałożonego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na to, że zobowiązany do zrealizowania obowiązku wykonał tylko część nałożonego obowiązku organ orzekł o odmowie umorzenia grzywny. Zażalenie na to postanowienie wniosła [....] S.A. podnosząc, że tytuł egzekucyjny z dnia 18 października 2012 r. został wykonany. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że egzekucja administracyjna ulega zakończeniu wraz z wykonaniem obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że [....] S.A. na bieżącą informuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o postępie prac i trudnościach związanych z wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 16 marca 2012 r. Z powyższego wynika, że obowiązek nałożony ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2012 r. nie został przez zobowiązanego wykonany w całości, gdyż na działce nr [....] w W. pozostał fragment kabla doziemnego, stanowiąc element sieci podziemnej, objętej rozbiórką nakazana w wyżej wymienionej decyzji. Wykonanie obowiązku obejmować musi całość tego obowiązku, a nie jedynie jakąś jego część albo zapewnienie o woli zobowiązanego wykonania obowiązku w całości. Dodać należy, że skoro treść art. 125 w sposób niepozostawiający dowolności interpretacyjnych wskazuje, że możliwym jest umorzenie grzywny wyłącznie w razie wykonania obowiązku, to niedopuszczalnym jest umarzanie nałożonych grzywien w sytuacji, kiedy faktycznie egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości. W zażaleniu [....] wskazała, że dokonując przebudowy odcięła istniejący element sieci znajdujący się na terenie działki pana P. i w ten sposób z datą przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej tj. z dniem 6 grudnia 2012 r. elementy sieci telekomunikacyjnej przestały być siecią telekomunikacyjną i stały się zwykłym kablem nie mającym połączenia z siecią. Część kabla, który znajduje się aktualnie w gruncie działki nr [....] nie można zatem potraktować nawet jako nieaktywny element sieci, gdyż nie jest on z siecią połączony w jakikolwiek sposób, a tym samym nie umożliwia nadawania, odbioru czy transmisji sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbiórki, jednak mając na uwadze potoczne znaczenie tego słowa stwierdzić należy, że rozbiórką będzie całkowite usunięcie zrealizowanego w danym miejscu obiektu, a nie jedynie demontaż niektórych jego elementów. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, domagają się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia poprzedzającego, a w konsekwencji umorzenia grzywny w celu przymuszenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 125 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 47 i 48 Prawa budowlanego w związku z art. 2 pkt 35 ustawy prawo telekomunikacyjne wobec błędnego przyjęcia, że nie doszło do wykonania egzekwowanego obowiązku w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [....] wykonała nałożony obowiązek i dokonała zdemontowania sieci . Zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy prawo telekomunikacyjne przyjmuje się, że sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną niezależnie od ich rodzaju. Dokonując przebudowy odcięto istniejący element sieci znajdujący się na terenie działki Pana P. i w ten sposób z datą przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej tj. z dniem 6 grudnia 2012 r. elementy sieci telekomunikacyjnej przestały być siecią telekomunikacyjną i stały się kablem nie mającym połączenia z siecią. Mając na celu usunięcie resztek kabla wyciągnięto część odciętego już od sieci kabla, dokonując tego z sąsiedniej działki, co wynikało z zachowania Pana P. odmawiającego wpuszczenia pracowników spółki na działkę celem wykopania kabla. Podnieść należy, że w przypadku stanu faktycznego wynikającego z niniejszej sprawy, zrealizowano cel rozbiórki jakim jest likwidacja skutków procesu budowy. Niewątpliwie bowiem skutkiem istnienia słupa i sieci telekomunikacyjnej jest nadawanie, odbiór lub transmisja sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Strona skarżąca zdemontowała słup zlokalizowany na działce oraz usunęła tenże słup z działki zgodnie z decyzją organu wraz z siecią napowietrzną oraz prawie całą siecią doziemną w takim zakresie, w jakim było to możliwe z działki sąsiedniej w związku z odmową właściciela działki w zakresie dokonania usunięcia przedmiotowych 3 metrów kabla z działki Pana P. Trudno uznać, że pozostawiając około 3 metrowy nieczynny oderwany od sieci element kabla spółka dokonała kolejnego aktu samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli w inny, dogodny dla sprawcy samowoli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpoznanie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego II instancji utrzymującego w mocy postanowieni organu I instancji w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania zobowiązania niepieniężnego nałożonego na [....] SA a polegającego na wykonaniu rozbiórki słupa telekomunikacyjnego znajdującego się na działce o nr ewid. [....] wraz z częścią sieci teletechnicznej napowietrznej i podziemnej biegnącej przez działki nr ewid. [....] i [....] w W. Zdaniem organów egzekucyjnych obu instancji strona skarżąca nie wykonała w całości nałożonego na nią obowiązku, gdyż jak wynika z informacji zobowiązanego [....] SA na działce [....] pozostał umieszczony pod ziemią fragment sieci (kabla telekomunikacyjnego). Ten fragment kabla strona zobowiązana pozostawiła z uwagi na brak zgody właściciela działki [....] na jego odkopanie i demontaż. Zgodnie z dyspozycja art. art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz U. Nr 229 poz. 1954) w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Dla potrzeb rozpatrzenia niniejszej sprawy poddać należało wykładni określenie którym posługuje się przepis art. 125 §1 ustawy tj. "wykonanie obowiązku" Czy przez pojęcie to należy rozumieć literalnie – zupełne (w stu procentach) wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy można w sposób funkcjonalny rozumieć przez to także "niepełne" wykonanie obowiązku opisanego w tytule wykonawczym, w sytuacji kiedy zobowiązany podjął wszelkie działania zmierzające do wykonania obowiązku ramach przysługujących mu uprawnień i doznał w tym zakresie przeszkód a część obowiązku niewykonanego jest marginalna w stosunku do całości sprawy. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 125 §1 ustawy powinno się przyjąć także przyjąć drugi z opisanych przypadków. Wskazać należy, iż zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie i doktrynie, grzywna w celu przymuszenia ma nierepresyjny charakter. Jej celem jest nie wymierzenie zobowiązanemu który nie wykonuje nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym dolegliwości finansowej ale przymuszenie (skłonienie) go do wykonania tego obowiązku. Konsekwencją tego jest możliwość umorzenia grzywny nieziszczonej lub jej zwrotu, jeżeli zobowiązany obowiązek wykona. Należy więc przyjąć, iż celem ustawodawcy było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, co przemawia za funkcjonalną interpretacją pojęcia "wykonanie obowiązku". Wykonuje obowiązek ten który podejmuje wszelkie działania mające na celu to wykonanie nawet jeżeli doznał w niewielkim zakresie przeszkód, które w całokształcie sprawy mają marginalny, nieistotny charakter. W niniejszej sprawie zakres niewykonania obowiązku dotyczył trzy metrowego odcinka kabla zamieszczonego pod ziemią na działce nie należącej do strony skarżącej w sytuacji braku zgody właściciela działki na jego odkopanie i zdemontowanie, przy jednoczesnym wykonaniu rozbiórki słupa telekomunikacyjnego wraz z częścią sieci teletechnicznej napowietrznej i podziemnej. Zdaniem sądu w ocenie całokształtu sprawy można uznać, że strona skarżąca wykonała obowiązek określony tytułem wykonawczym. Jak wynika z akt sprawy przedmiot postępowania sprowadzał się bowiem do likwidacji (rozbiórki) słupa telekomunikacyjnego wraz z towarzyszącą mu siecią po stwierdzeniu nieważności decyzji z 14 grudnia 1998 r. Pomimo faktu, iż pozostawiano fragment podziemnego i niepołączonego z siecią kabla stwierdzić należy, iż w swej istocie obowiązek został przez stronę zrealizowany. Dokonano bowiem rozbiórki słupa telekomunikacyjnego oraz sieci w rozumieniu art. 2 pkt 35 ustawy Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800). Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż pozostawiony pod ziemia i niepołączony z siecią fragment kabla w rozumieniu wyżej powołanego przepisu tj. art. 2 pkt 35 ustawy Prawo Telekomunikacyjne nie jest fragmentem sieci telekomunikacyjnej. Nie umożliwia on bowiem odbioru ani też transmisji sygnałów. Dokonano więc likwidacji procesu budowy słupa telekomunikacyjnego wraz z towarzyszącą mu siecią - co jest istotą rozbiórki. Został bowiem rozebrany słup telekomunikacyjnego i sieć napowietrzna i podziemna - a jak mowa o tym wyżej fragment pozostawionego kabla nie stanowi fragmentu sieci. Także przepis na który powołał się organ I instancji, który zdaniem tego organu umożliwić miał stronie skarżącej "wejście" na teren działki [....] wbrew woli właściciela tj. przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania. Stanowi on, iż jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust 2). Zgodnie z treścią tego przepisu dotyczy on wejścia między innymi na nieruchomość sąsiednią ale jedynie w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Termin "prace przygotowawcze" nie jest definiowany ustawą, ale z całą pewnością nie dotyczy on prac rozbiórkowych (zwrot przygotowawcze należy rozumieć jako poprzedzające proces inwestycyjny) natomiast roboty budowlane są definiowane przez art. 3 ust 7 ustawy Prawo budowlane który stanowi, iż ilekroć w ustawie mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z przyczyn oczywistych przepis ten nie dotyczy zatem rozbiórki i nie może mieć w tym przypadku zastosowania. Zgodzić się też należy ze stroną skarżącą, iż działka [....] nie jest działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje wskazania o których mowa wyżej a dotyczące kwestii wykonania przez stroną skarżącą obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi