II SA/Kr 899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r. [...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 43 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.[...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. i R. B. pozwolenia na budowę dla J. B. i R. B. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod.- kan., co., elektryczne) oraz urządzeniami (utwardzone dojścia i dojazd, miejsce gromadzenia odpadów stałych, dwa miejsca postojowe, studnia chłonna) na działce ewid. [...] obr. [...] położonej w Z., przy ul. [...]. Organ wskazał, że miasto Z. nie posiada w tym rejonie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprawiony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 3 września 2010 r., znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta Z.. Budynek został zlokalizowany w obszarze wyznaczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Wskaźnik projektowanej powierzchni zabudowy, zgodnie z zestawieniem powierzchni przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu (nie przekracza wyznaczonego (0,12), a wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi 74,63 % przy wymaganych 61 %. Rzut projektowanego budynku złożony jest z prostokątów usytuowanych do siebie prostopadle. Ilość kondygnacji wynosi: l kondygnacja nadziemna i l użytkowa w kubaturze dachu. Szerokość elewacji frontowej wynosi 7,70 m (wartość dopuszczalna 7,7 m z tolerancją 20 %). Organ uznał, iż główne wejście do budynku znajduje się od strony frontowej (wejście ozdobione zadaszonym gankiem). Wysokość usytuowania okapu głównych połaci dachu, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem nie przekracza 3,55 m od poziomu istniejącego terenu (zgodnie z danymi wykazanymi przez projektanta na rysunku elewacji). Wysokość głównej kalenicy dachu (liczona jako średnia arytmetyczna wysokości przystokowej i odstokowej) wynosi dopuszczalne 9,4 m (8,7 m + 10,10 m = 18,80 m : 2 = 9,4 m) (zgodnie z danymi wykazanymi przez projektanta na rysunku przekroju podłużnego). Podał organ nadto, że budynek zaprojektowano w technologii nierozprzestrzeniającej ognia (NRO). Wszystkie drewniane elementy elewacji mają zostać zabezpieczone środkiem ochronnym do stopnia nierozprzestrzeniania ognia zgodnie z opisem do projektu budowlanego. Minimalna odległość projektowanego budynku - ściany zewnętrznej wypełnionej na fragmencie pustakami szklanymi bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy sąsiedniej zabudowanej działki budowlanej nr [...] obr[...] wynosi 3,6 m, a okapu 2,58 m, ściany z otworami okiennymi 4,03, a okapu 2,69 m od tej samej granicy. Minimalna odległość projektowanego budynku - ściany zewnętrznej z otworami okiennymi i drzwiowymi, od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej nr [...] obr. [...] wynosi 4,02; okapu 2,81 m, a schodów zewnętrznych 2,93 m. Powyższe jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15.06.2002 r. poz. 690 ze zm). Odległość projektowanego budynku do istniejącego budynku usługowego NRO położonego m.in. na działce nr [...] obr. [...] wynosi 8,43, co jest zgodne z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych spełnia wymagania § 23 ust. 3 tegoż rozporządzenia. Do projektu dołączono decyzję Zarządu Powiatu T. z dnia 25 stycznia 2017 r. – zezwolenie na lokalizacje zjazdu indywidualnego. W odwołaniu od decyzji z dnia 21 sierpnia 2017 r. J. i C. R. wnieśli o sprawdzenie: 1. Zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 września 2010 r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy – zwanej dalej decyzja wz; 2. Ważności wz i jej prawnych aspektów po wejściu MPZP dla rejonu nazwanego "[...]" oaz po jego uchyleniu, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. Zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; Decyzją z dnia 10 maja 2018 r. [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Znowelizowana ustawa Prawo budowlane, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., wobec zmiany zapisów art. 34 ust. 3 pkt 3, zdejmuje z organów administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek badania możliwości prawnych dojazdu do terenu inwestycji i korzystania z drogi publicznej. Cała odpowiedzialność ciąży teraz na inwestorze i to w jego gestii, oraz w gestii autora projektu budowlanego leży zapewnienie prawidłowego połączenia inwestycji z drogą publiczną. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Z. w decyzji z dnia 3 września 2010 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, wydanej dla analizowanej inwestycji wskazał, że nieruchomość nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez nowoprojektowany zjazd indywidualny. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że zjazd ten będzie zrealizowany; naniesiony jest w projekcie zagospodarowania terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Zarządu Powiatu T., podpisanej przez Starostę T., z 25 stycznia 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w Z. (dz.nr [...] obr. [...]), i opisany, jako przeznaczony do realizacji w odrębnym postępowaniu. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej wymagający budowy nowego zjazdu, spełnia warunki działki budowlanej w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778): "działka budowlana" - nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że układ komunikacji wewnętrznej na działce inwestycyjnej obejmuje niewielki teren utwardzony po zachodniej stronie działki, wraz z dwoma miejscami postojowymi, a rozwiązanie takie nie stanowi drogi wymagającej odrębnego projektu budowlanego. Ponadto ze względu na usytuowanie po stronie zachodniej działki inwestorów nie powinno mieć bezpośredniego wpływu (w szczególności w związku ze spływem wód opadowych) na nieruchomość odwołujących graniczącą z terenem inwestycji od wschodu. Nadto w projekcie zagospodarowania terenu opisano i oznaczono lokalizację drenażu opaskowego oraz studni chłonnej, której projekt wchodzi w skład projektu budowlanego. W analizowanej sprawie autorem projektu budowlanego jest uprawniony projektant mgr inż. arch. W. U.-C., który zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oświadczył o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto projekt budowlany opracowany został w oparciu o opinię geotechniczną, sporządzoną przez uprawnionego geologa mgr inż. P. S., z uwzględnieniem analizy ukształtowania terenu zamieszczonej na stronie 12 projektu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, związane są przepisami prawa, które nie dają podstaw do kwestionowania prawidłowości poszczególnych rozwiązań projektowych zaproponowanych przez uprawnionych projektantów. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zachowane zostały wszystkie warunki, wynikające z przepisów Prawa budowlanego, a także Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 ze zmianami). Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obszar Natura 2000. Zarówno budynek, jak i pozostałe projektowane obiekty usytuowane są zgodnie z przepisami budowlanymi. Projekt jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wobec spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4, art. 34 ust 1-3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy należało udzielić wnioskującym pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję J. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 43 ust. 3 pkt. 3 ustawy prawo budowlane poprzez brak właściwego ustalenia, czy objęta projektem budowlanym działka ewidencyjna nr [...] [...] posiada dostęp do drogi publicznej; - art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji braku ustalenia przez organ, że dla nieruchomości objętej projektem budowlanym został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K., którego ustalenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości były inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy; - art. 7, 8, 9, 10, 28, 77, 80, 107 § 3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i braku poczynienia w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, przy zaniechaniu kompleksowego wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn z powodu których wydane zostało kwestionowane rozstrzygnięcie i podania norm prawnych, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wskazania realizacji wynikających z nich przesłanek; braku rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w treści wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji (nierozpoznanie istoty sprawy). Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według wyżej określonych reguł kontroli zaskarżonej decyzji, decyzję tę uchylono. Stwierdzone uchybienie, będące przyczyną takiego rozstrzygnięcia, nie pozostaje jednak w związku z zarzutami skargi; te bowiem są zupełnie chybione. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosownie do którego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania: - projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienie, pozwolenia i sprawdzenia itp.; - dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku; - inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Co do zasady organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego należy interpretować systemowo, przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym, a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu zawiera wszystkie ww. elementy, rzecz jednak w tym, że dokument ten zawiera pewne nieścisłości, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczony został bowiem zjazd z drogi powiatowej (jak podano zgodnie z decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r. [...]), oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o nazwie ul. [...], podczas gdy z decyzji z dnia 25 stycznia 2017 r. ([...]) wynika, że Zarząd Powiatu T. zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego, na czas nieokreślony z drogi powiatowej nr [...] ul. [...] (dz. ew. nr [...] obr. [...]) w miejscowości Z. na działkę nr ewid. [...], [...] obr. [...] w zw. z planowaną budową budynku jednorodzinnego. Nieścisłości tych nie dostrzegły organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę. Organy obu instancji wielokrotnie opisywały dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (powiatowej), odwoływały się do udzielonego pozwolenia na zjazd, nie używały natomiast nazwy owej drogi. Z załącznika graficznego do decyzji wz wynika, że linia zabudowy została ustalona od strony ul. [...], która to nazwa – jak się wydaje – może być poprzednią nazwą obecnej ul. [...]. Na załączniku tym, podobnie zresztą jak na projekcie zagospodarowania terenie, nie oznaczono stron świata, ale z konfiguracji terenu należałoby wnosić, że front projektowanego obiektu i wjazd winny znajdować się od strony dawnej ul. [...]. Jeśli tak, to projekt zagospodarowania terenu pozostawałby w sprzeczności z oznaczeniem w decyzji wz. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii i stosownego uzupełnienia dokumentacji poprzez usunięcie wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu nieprawidłowości stały się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. O ile opisana sprzeczność zostanie wyjaśniona jako omyłka w projekcie zagospodarowania terenu, to zarzut skargi o braku ustaleń co do dostępu do drogi publicznej należy uznać za zupełnie chybiony. Do zaprezentowanych przez organy ustaleń w tej mierze dodać jedynie można, że z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu i z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że działka nr [...] stanowiącą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Ta z kolei stanowi własność Skarbu Państwa i jest obciążona służebnością drogową na rzecz działki nr [...] (k. 20, 33 akt), której przebieg oznaczono na projekcie zagospodarowania terenu. Również zarzut naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Prawdą jest, że po wydaniu decyzji wz został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. obejmujący teren inwestycji (uchwała Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Z. z dnia 12 stycznia 2012 r.) Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tej uchwały. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 731/15 utrzymał w mocy ww. wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest w sprawie bezsporne, że decyzja o wygaśnięciu decyzji wz w okresie, w którym miejscowy plan obowiązywał, nie została wydana. W kontekście niepoddawanej w wątpliwość tezy, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutku ex tunc oznacza to, że organ obecnie rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, ma obowiązek uwzględnić postanowienia nadal funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji wz. W kompetencjach tego organu nie mieści się sprawdzanie zgodności projektu z ustaleniami planu, którego nieważność stwierdzono, a tym bardziej uzależnianie wyniku sprawy od oceny tej zgodności. Wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera braków, które kwalifikowałyby samą decyzję do uchylenia. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania, a wyrażone w tych kwestiach stanowisko Sąd podziela. W szczególności organ wypowiedział się na temat zgodności projektu z decyzją wz, na temat rozwiązań związanych z odwodnieniem, na temat dostępu do drogi publicznej. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać ustaleń we wskazanym kierunku, a mianowicie w celu wyjaśnienia usytuowania terenu inwestycji i jego frontu w stosunku do drogi publicznej właściwie nazwanej. Uznając za możliwe dokonanie tego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ppsa - uchylił tylko zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.