II SA/Kr 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 400 zł (czterysta złotych łącznie z VAT), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. ([...]), wydanym na podstawie art. 59f ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 59g ust. 1, art. 57 ust. 7 i art. 55 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 123 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył Z. D. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Z. D. z siedzibą w G., gm. K., będącemu użytkownikiem obiektu budowlanego stacja tankowania gazem płynnym pojazdów samochodowych oraz wymiany butli napełnianych gazem płynnym o masie 11 kg usytuowanego na działce nr ewid. 233/4 w M., gm. G., karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w uzasadnieniu podał, że na skutek pisma Państwowej Inspekcji Pracy-Okręgowy Inspektorat Pracy w K. z dnia [...] 2005r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie w/w obiektu budowlanego. W dniu [...] 2005r. przeprowadził, zgodnie z art. 81 ust. 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, kontrolę z urzędu. W dniu kontroli stacja tankowania pojazdów była użytkowana. Zaobserwowano 4 pojazdy (samochody osobowe), które tankowały gaz z dystrybutora stacji. Kontroli dokonano z udziałem pracownika obsługującego stację, który podał, że jej właścicielem jest Z. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w G., gmina K. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w M. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. uwierzytelnioną kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2003r. dla przedmiotowego obiektu wydanej dla Zakładu Instalacyjnego Wód. Kań. CO Gaz z siedzibą w K. Równocześnie poinformował, że w sprawie nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu [...] 2005r. przedstawiciel użytkownika stacji, oświadczył, że Z. D. nie posiadał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Pozwolenia na użytkowanie nie uzyskał obecny właściciel, a poprzedni nie przekazał żadnych dokumentów, z których mogłoby wynikać, że uzyskał takie pozwolenie. Organ I instancji, zgodnie z art. 57 ust. l Prawa budowlanego, stwierdził przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 w/w ustawy i wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, ustalając jej wysokość na podstawie zasad opisanych w uzasadnieniu postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie do o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. D, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Zarzucił organom nadzoru budowlanego, że nie ustaliły, czy skarżący był podmiotem, który przystąpił do nielegalnego użytkowania stacji. Skarżący podał, że stacja była użytkowana już wcześniej przez poprzedniego użytkownika. Wskazał, że nabył urządzenia przedmiotowej stacji od Zakładu Instalacji Wod.Kan-Co-Gaz [...] wraz z instalacjami w dniu [...]2004r. i już wówczas stacja ta funkcjonowała. Kara została zatem niesłusznie nałożona na skarżącego nie zaś na użytkownika, który przystąpił do użytkowania wbrew przepisom art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Ponadto podkreślił, że nie był inwestorem przedmiotowego obiektu stąd też nie jest podmiotem praw i obowiązków w zakresie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw. Odwołujący się podał również, że wymierzona kara jest rażąco wysoka i jej wymierzenie jest sprzeczne z celem kary i zasadami współżycia społecznego. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. ([...]), wydanym na podstawie art. 138 § l pkt. l w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 93 poz. 888), ustawodawca wprowadził sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. l, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ odwoławczy podał, że zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartym w piśmie z dnia [...] 2005r., mimo że zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor, to adresatem decyzji wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Organ odwoławczy uznał, że w świetle ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. fakt użytkowania przez Z. D., prowadzącego działalność gospodarczą [...] przedmiotowego obiektu jest bezsporny i stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokości kary. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 57 ust.7 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 oraz 7 kpa, poprzez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz nałożenie kary bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł podobne zarzuty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo zaznaczył, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego wymierzono mu karę jako użytkownikowi obiektu. Skarżący podkreślił, że obowiązujące przepisy prawne nie nakładają kary na użytkownika, który przystąpił do użytkowania już użytkowanego obiektu. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniósł również o wstrzymanie wykonania tego postanowienia, gdyż jego wykonanie mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) przed przystąpieniem do użytkowania opisanej poprzednio stacji tankowania należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Obowiązek taki nałożony został na inwestora tj. na Zakład Instalacyjny Wód. Kań. CO gaz "[...]" z siedzibą w K., ul.[...], w pkt 5 decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu wydanej przez Starostę M. w dniu [...] 2002 r., znak: [...]. Stosownie do art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zobowiązany jest złożyć inwestor, a w postępowaniu tym, zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wyłącznie inwestor jest stroną tego postępowania. W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego powinien wymierzyć karę inwestorowi. Jak wynika z akt sprawy inwestor zbył przedmiotowy obiekt budowlany [...] 2004r. na rzecz skarżącego Z. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą. Nie dopełnił jednak wcześniej inwestor obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanej stacji. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na skarżącego, karę za użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Niewątpliwie skarżący użytkował obiekt budowlany, w stosunku do którego nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie. Jednak zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jak wyżej już podkreślono, pozwolenie takie może uzyskać wyłącznie inwestor, który - w rozpatrywanym przypadku nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, a następnie zbył obiekt budowlany na rzecz skarżącego. Należy podkreślić, że przesłankami wymierzenia określonemu podmiotowi kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia jest nie tylko sam brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz także stwierdzenie przystąpienia do użytkowania danego obiektu. Wszystkie okoliczności związane z tymi przesłankami powinny być dokładnie wyjaśnione przez organy administracji w toku postępowania, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 7 kpa i art. 77 par. 1 kpa. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie ograniczyły się jedynie do ustalenia, że obiekt budowlany jest użytkowany przez skarżącego oraz, że w stosunku do tego obiektu nie została wydana decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie. Nie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ustalono, w szczególności kto przystąpił do użytkowania tego obiektu budowlanego bezpośrednio po jego wzniesieniu i czy podmiotem tym był inwestor, czy skarżący lub inna osoba. Z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dziennika budowy wynika natomiast, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego nie był skarżący. Może to wskazywać na to, że nie skarżący przystąpił do użytkowania tego obiektu bezpośrednio po wzniesieniu tego budynku. Organy prowadzące postępowanie powinny w pierwszej zatem kolejności ustalić osobę inwestora, na którym ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, oraz ustalić czy inwestor ten przystąpił do użytkowania wzniesionego obiektu bez uzyskania wymaganego pozwolenia. W sytuacji takiej wymierzenie kary powinno dotyczyć osoby inwestora i zarazem pierwszego użytkownika. Nałożenie zaś kary na kolejnego (kolejnych) użytkowników nie znajdowałoby w takiej sytuacji dostatecznych podstaw. W związku z powyższym należało przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7 kpa, art. 77 par. 1 kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, w oparciu o art. 145 ust. 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).