II SA/Kr 900/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Decyzją Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta T. z dnia 22 stycznia 2016r. znak: [...], działającego na podstawie art. 51 ust. 4, w związku z ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.) zatwierdzono projekt budowalny zamienny oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Inwestorów – R. i J.K. - na inwestycję pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. " oraz nałożono na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (kat l) o pow. zabudowy: 159,14 m2, pow. użytkowej: 235,70 m2, kubaturze: 720,31 m3, ilości izb: 8 - z zachowaniem warunków wyszczególnionych w decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ l instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. , prowadzonej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która w trakcie realizowania budowy została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Miasta T. podał, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. w dzielnicach Z. i K. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 11 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Zgodnie z tym planem inwestycja położona jest na terenie o symbolu "1.MNiPG.1", oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujący się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego. Zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu wypełnia wszystkie wymagania ww. planu, z wyjątkiem kąta nachylenia połaci dachowych (istniejący 25°, wymagania planu - 30- 45°). Kąt nachylenia jest jednak zgodny z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o warunkach zabudowy, a dach w całości został wykonany w dobrej wierze, w czasie kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu, przed stwierdzeniem jej nieważności oraz przed postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, byłoby narażanie inwestorów na niepotrzebne koszty związane z przebudową dachu przez pominięcie oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Projekt zagospodarowania jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce o szerokości 15,54m. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt budowlany wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zawiera oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dodał, że obszar oddziaływania obiektu, *o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość położoną w T. przy ul. [...]- działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...]. Inwestycja nie powoduje szkodliwego oddziaływania na środowisko i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na skutek odwołania T.J. i Z.J. od w.w. decyzji –[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 31 maja 2016r. znak: [...] działając w oparciu o art. 134 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 290, dalej u.p.b.), po przeprowadzeniu postępowania wstępnego - stwierdził, że ww. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W dalszej szczęści swojej argumentacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. powołując się na art. 129 § 2 k.p.a. wskazał, że odwołanie T.J. i Z.J. zostało złożone z uchybieniem terminu. Podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaskarżone postanowienie adresowane do T. i Z.J. zostało w dniu 28 stycznia 2016 r. odebrane w Urzędzie Pocztowym T. przez adresata –Z.J. . Wobec powyższego termin do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowalnego Miasta T. z dnia 22 stycznia 2016r. znak: [...] upływał z dniem 11 lutego 2016 r. Tymczasem odwołanie T. i Z.J. od zaskarżonej decyzji zostało złożone osobiście do organu l instancji w dniu 16 lutego 2016 r. tj. z przekroczeniem terminu. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2016r. złożyła T.J. wnosząc o jego unieważnienie w całości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podała, że do chwili obecnej nie dostarczono jej skutecznie decyzji PINB Miasta T. z dnia 22 stycznia 2016r. Wskazała, że nie upoważniła swojego męża do odbioru korespondencji w jej imieniu. Tym samym błędne jest przyjęcie, że w.w. decyzję odebrała z dniem 28 stycznia 2016r. Ponadto podała, że nawet gdyby przyjąć, że zapoznała się z ww. decyzją w dniu 6 lutego 2016r. (bezpośrednio po powrocie z USA), nadal mieściłaby się w terminie do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 K.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. 4 Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 K.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta T. z dnia 22 stycznia 2016 r. mąż skarżącej odebrał w dniu 28 stycznia 2016r. Tym samym od dnia 29 stycznia 2016r. rozpoczął bieg termin do złożenia ewentualnego odwołania zarówno dla Z.J. jak i dla skarżącej, który upłynął z dniem 11 lutego 2016r. Tymczasem skarżąca złożyła odwołanie do organu l instancji dopiero w dniu 16 lutego 2016r. (k. [...] akt administracyjnych) tj. z uchybieniem terminu. Jednocześnie nie sformułowała wniosku o przywrócenie terminu. W tym miejscu rozważań należy odnieść się do zarzutu skargi, odnośnie braku umocowania dla ZJ. do odebrania decyzji z dnia 22 stycznia 2016r. w imieniu skarżącej (żony) T.J . W postępowaniu administracyjnym, w którym więcej niż jeden podmiot jest stroną postępowania, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu. W przypadku zaś gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu podmiotowi - od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. Taka wykładnia wynika z potrzeby ochrony zasady pewności prawa. Gdyby bowiem przyjąć, że w razie błędu organu, polegającego na pominięciu strony w postępowaniu administracyjnym przez niedoręczenie jej decyzji administracyjnej, strona, której decyzji nie doręczono, może w każdym czasie wnieść odwołanie. Wówczas w każdym czasie (po 5, 10 latach) od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację. Z tego względu przyjęta jest w orzecznictwie wykładnia, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasługuje na akceptację. Podkreślenia wymaga, że taka wykładnia pełniej godzi sprzeczne interesy stron postępowania, mianowicie tych, które brały udział w postępowaniu, jak i tych, które tego udziału na skutek błędu organu zostały pozbawione. Przepisy o wznowieniu postępowania przewidują bowiem, że w razie wystąpienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, organ administracji ma obowiązek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takie zaś zapewnia stronie pominiętej w postępowaniu możliwość dochodzenia w drodze powództwa cywilnego odszkodowania spowodowanego wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. Wracając na grunt art. 129 § 2 k.p.a. - czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał skarżącej w dniu 11 lutego 2016 r. Tymczasem T.J. złożyła odwołanie osobiście w siedzibie PINB, w dniu 16 lutego 2016 r. Przepis art. 134 k.p.a. określa, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle powołanego przepisu oraz zaistniałej sytuacji przekroczenia przez T.J. terminu do wniesienia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. zobowiązany był stwierdzić powyższe uchybienie i wydać zaskarżone postanowienie. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy nie ocenia, czy uchybienie to nastąpiło z winy strony, albowiem jak wskazano powyżej uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością faktyczną, dla której stwierdzenia nie mają jakiegokolwiek znaczenia powody, dla których strona terminu nie dochowała. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. nie jest negatywną przesłanką dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a często dopiero powoduje rozpoczęcie biegu siedmiodniowego terminu określonego w art. 58 § 2 zd. pierwsze k.p.a. do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przyczyną uchybienia terminu jest brak wiedzy strony o tym, że termin do wniesienia odwołania już upłynął. Na marginesie dodać należy, że organ l instancji doręczając stronie decyzję z dnia 22 stycznia 2016r. prawidłowo pouczył o sposobie i terminie odwołania (zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W ten sposób, na tym etapie postępowania, organ l instancji wyczerpał ciążący na nim obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), a także obowiązek prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Mając na względzie powyższe, uznawszy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. póz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119pkt3P.p.s.a.