II SA/Kr 901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy ref. sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę nr XXVI/268/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 29 września 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki skargę oddala. Prokurator Rejonowy Kraków Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVI/268/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 29 września 2016 w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 uchwały z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podano, iż: - nieuprawnione jest zobowiązanie osób utrzymujących psy do wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu, - nieuprawnione jest przyjęcie, iż zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowanie, a zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Doktryna wskazuje, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga spacerowania z psem, znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o przypadki, gdy właściciel lub opiekun psa doskonałe poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia poruszanie się z psem bez smyczy czy kagańca. Sytuacji takich jednak nie dopuszcza zaskarżony akt. Art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powodów wskazanych powyżej nie oznacza to jednak nakazu spacerowania z psem na smyczy. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Trzeba też mieć świadomość, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie jest bezwzględnym gwarantem bezpieczeństwa. Trudno natomiast z kolei wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W przywołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż zarzut wyjścia poza delegację ustawową oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest całkowicie chybiony, a sam skarżący nie wskazał żadnych ram prawnych, które organ uchwałodawczy miałby przekroczyć, bowiem sam art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ogólnie wskazuje na pole regulacji pozostawione organom gminy do zagospodarowania. Przy ocenie proporcjonalności uchwalonych zasad postępowania z psami należałoby nie tylko patrzeć przez pryzmat komfortu zwierząt domowych i ich osobistego przeświadczenia o jakości psychicznych relacji z czworonogiem. Przywołany przez Prokuratora art. 4 ust. ust. 2 pkt 6 wyżej cytowanej ustawy, nakazuje uwzględnienie nie tylko potencjalnego "zagrożenia" ale również "uciążliwości" dla ludzi i "utrzymania czystości". Tymczasem Prokurator zdaje się skupiać jedynie na różnorodności psychicznej psów. Nawet przyjmując, iż właściciel czworonoga jest w stanie zgłębić psychikę swojego zwierzęcia, aby przewidzieć każde jego zachowanie, to nie może uchodzić uwadze komfort korzystania przez ludzi z przestrzeni publicznej, a w szczególności dzieci. Ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, aby jego dziecko było obwąchiwane itp. Zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia dla innego człowieka może być uciążliwe. Wiara w możliwość uzyskania "bezwzględnego posłuszeństwa" nad zwierzęciem jest naiwna i niepoparta ani żadną fachową wiedzą, ani doświadczeniem życiowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXVI/268/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 29 września 2016 w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną. Przechodząc do meritum sprawy, podzielić należy stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami. W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Kwestionowane nakazy wymienione w § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, sprowadzają się do obowiązków osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu oraz uprawnienie tych osób do zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, a ponadto zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i jest odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanych w skardze przepisów należy wskazać, że art. 77 kodeksu wykroczeń jest normą ogólną, tak jak przytoczone sformułowanie o panowaniu nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Tak samo ogólnym przepisem jest art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Zaskarżona uchwała jest natomiast aktem prawa miejscowego, którego uchwalenie jest obowiązkiem gminy, a w którym gmina ma m.in. obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określone w uchwale obowiązki, które zakwestionował Prokurator, niewątpliwie są szczegółowe w porównaniu do obowiązków sformułowanych w w/w przepisach, przy czym nie kolidują z nimi, stanowiąc ich konkretyzację. Dlatego argumenty podnoszone w związku z treścią art. 77 kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mogą zostać uznane za trafne. Zaznaczyć też należy, że skarga generalnie koncentruje się nad kwestią bezpieczeństwa. Natomiast jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę, gmina jest zobligowana określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę nie tylko przed zagrożeniem zwierząt domowych, ale także przed ich uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że tylko obowiązki wymienione w § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, mógł prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę w/w celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością psów. Nie można się bowiem zgodzić ze skarżącym, że właściciel zna psychikę swojego psa i w pewnych wypadkach jest w stanie panować nad nim, nie trzymając go na smyczy, czy w kagańcu. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto jak trafnie argumentuje się w odpowiedzi na skargę, ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić, jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów. Analogicznie należy ocenić obowiązki wymienione w § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jest oczywiste, że jeśli właściciel psa zwalnia go ze smyczy, to warunkiem zapewniającym bezpieczeństwo osobom znajdującym się w miejscach publicznych przed wolno biegającym psem, jest co najmniej pozostawienie go w kagańcu, który uniemożliwia potencjalne ugryzienie. Co się tyczy ogrodzenia i zabezpieczenia nieruchomości, na której znajduje się pies, to również te nakazy należy ocenić za konieczne i uzasadnione. Wiele nieruchomości prywatnych przylega bowiem do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Podsumowując należy wskazać, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, nie jest niezgodna z przepisami ustaw i Konstytucji RP, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli psów. Dlatego też postanowienia § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.