II SA/Kr 902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi "M" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 20 marca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 kpa – po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 12 marca 2014 r. – wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez "M" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. robót budowlanych określonych przez inwestora jako budowa muru ogrodzeniowego, a polegających na budowie elementu konstrukcyjnego (ściany nośnej) budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 52 m2 usytuowanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. P. w K.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa muru ogrodzeniowego w granicy działek nr [...] i [...] jako ściana żelbetowa o grubości 20 cm na żelbetowej ławie fundamentowej o wymiarach 50 x 30 cm. Wysokość projektowanego muru będzie wynosiła od 2,40 m do 2,85 m ze względu na spadek terenu, a projektowana ściana będzie równocześnie stanowiła element konstrukcyjny budynku gospodarczego jako ściana nośna na działce [...] oraz element architektoniczny dla działki [...]. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego, w którym planuje się roboty budowlane celem wykonania ściany, wynosi ok. 52 m2. W ocenie organu I instancji planowane ogrodzenie stanowi jednocześnie budowę ściany (elementu konstrukcyjnego) budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2, a więc zarówno budowa, jak i przebudowa takiego obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Prezydent podkreślił, że zgłaszanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i może być wykonywana na podstawie zgłoszenia. Ponadto organ I instancji poinformował, że zgłaszana inwestycja jest zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i winna być zgodna z tym planem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "M" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie: 1) art. 10 kpa poprzez nieumożliwienie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania, w tym rozbieżności między treścią zgłoszenia dokonanego przez odwołującą się, a przedmiotem sprzeciwu; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w tym poprzez brak wskazania dowodów, na których oparł się organ I instancji; 4) art. 104 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny z żądaniem odwołującej się zawartym w zgłoszeniu z dnia 12 marca 2014 r.; 5) art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niespełnienie przez organ I instancji obowiązku zwrócenia się do odwołującej się o wyjaśnienie kwestii, które były dla organu I instancji niejednoznaczne. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust.1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewody wniesiony przez organ I instancji sprzeciw był słuszny i został wniesiony w terminie (12 marca 2014 r. do organu I instancji zostało wniesione zgłoszenie o zamiarze wykonania robót, a organ I instancji 20 marca 2014 r. wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu, zaś doręczenie decyzji nastąpiło 25 marca 2014 r.). Wojewoda odwołał się do ustawowej definicji "urządzenia budowlanego" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) oraz definicji słowa "ogrodzenie" zawartej w Słowniku języka polskiego wydawnictwa naukowego PWN i podkreślił, że przez ogrodzenie należy rozumieć urządzenie techniczne mające na celu umożliwienie korzystania z obiektu budowlanego poprzez wydzielenie nieruchomość od otoczenia. Tymczasem przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło budowy muru ogrodzeniowego, którego wykonanie planuje się w granicy działek nr [...] i [...] jako ścianę żelbetową o grubości 20 cm na żelbetowej ławie fundamentowej o wymiarach 50x30cm. Wysokość muru wynosić będzie od 2,40 m do 2,85 m ze względu na spadek terenu. Z akt sprawy wynikało też, że część planowanego zamierzenia będzie stanowić mur budynku gospodarczego przyległego do granicy działki nr [...]. Ściana zostanie zaprojektowana w taki sposób, aby była elementem konstrukcyjnym budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz elementem architektonicznym dla działki nr [...]. Wojewoda zaznaczył, że oznacza to, iż odcinek muru w miejscu występowania budynku gospodarczego będzie ścianą nośną. Dlatego, zdaniem Wojewody, inwestycja będzie pełniła dwie funkcje: ogrodzenia oraz ściany konstrukcyjnej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że planowane zamierzenie nie mogło zostać zakwalifikowane jako roboty wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż zgłaszany mur będzie pełnił nie tylko funkcję ogrodzenia, ale również ściany, której zastosowaniem nie jest wydzielenie nieruchomości od otoczenia, gdyż sama jest elementem budynku. Ponadto, budynek gospodarczy, którego ściana zewnętrzna usytuowana jest w granicy działek, ma powierzchnię przekraczającą 25 m2. Wojewoda podkreślił, że w zaistniałych okolicznościach dla planowanej konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła "M" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i 107 § 3 kpa, jak również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną art. 8 kpa; 2) błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia 12 marca 2014 r. dotyczą budowy objętej obowiązkiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że dokonane zgłoszenie obejmowało wykonanie muru ogrodzeniowego, którego jedyną funkcją ma być właśnie ogrodzenie działki należącej do strony skarżącej. Strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 619/12 i podniosła, że definiując inwestycję w postaci ogrodzenia, należy przede wszystkim ustalić jej cel. Jeżeli bowiem podstawowym celem realizacji danej inwestycji jest otoczenie całości lub części nieruchomości poprzez wykonanie robót budowlanych, w wyniku których powstaje jakaś budowla mająca na celu przede wszystkim ochronę lub ograniczenie terenu nieruchomości przed dostępem osób trzecich, to taką inwestycję należy traktować jako ogrodzenie. Strona skarżąca podkreśliła, że nie ma istotniejszego znaczenia, w jaki sposób taka inwestycja powstaje, czy też z jakich materiałów jest ona wykonywana. Strona skarżąca zarzuciła, że organy prowadzące postępowanie nie dokonywały żadnych czynności zmierzających do ustalenia podstawowej funkcji inwestycji objętej zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia regulacji dotyczących budowy ogrodzeń. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu. Gdyby zatem uznać za prawidłową kwalifikację zgłoszonych robót budowlanych przyjętą przez stronę skarżącą, to planowana budowa ogrodzenia wymagałaby uprzedniego zgłoszenia do odpowiedniego organu. Jednakże, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie określiła przedmiot zgłaszanych robót budowlanych jako budowę muru ogrodzeniowego, zaś organy zasadnie zgłosiły sprzeciw wobec takiego zgłoszenia. Stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, przez które rozumieć należy, urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Oczywiście może zaistnieć sytuacja tego rodzaju, że budynek może być usytuowany na granicy nieruchomości i wtedy w potocznym rozumieniu będzie odgradzał jedną nieruchomość od drugiej. Nie zmienia to jednak zasadniczej funkcji takiego budynku, a nade wszystko nie sprawia, że taki obiekt przestaje być budynkiem. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do kuriozalnych konsekwencji, gdyż inwestor tylko poprzez usytuowanie planowanego obiektu w granicy nieruchomości mógłby objąć procedurą zgłoszeniową praktycznie dowolny obiekt budowlany, np. budynek o bardzo dużych rozmiarach, i twierdzić, że jego zasadniczą funkcją jest odgradzanie jednej nieruchomości od drugiej. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, należycie ustaliły stan faktyczny, a następnie dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako niepodlegającego procedurze zgłoszeniowej. Z dokumentacji dostarczonej przez samą stronę skarżącą wynika bowiem, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa muru ogrodzeniowego w granicy działek nr [...] i [...], lecz mur ten (jego część) ma być skonstruowany w ten sposób, że będzie równocześnie stanowił element konstrukcyjny budynku gospodarczego jako ściana nośna na działce [...] oraz jednocześnie element architektoniczny dla działki [...]. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zaś w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc ten przepis do planowanej przez stronę skarżącą inwestycji, podkreślić trzeba, że wypełnienie stosownej procedury poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie) konieczne jest dla każdego obiektu, czyli budynku gospodarczego i ogrodzenia. Gdyby bowiem dopuścić możliwość zgłoszenia przez stronę skarżącą muru ogrodzeniowego jako całości z pominięciem tego, że będzie on też częścią budynku gospodarczego, to stanowiłoby to naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ budynek ten, na którego wzniesienie konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, zostałby dla celów dopełnienia formalności niezbędnych do rozpoczęcia robót budowlanych podzielony na ścianę stanowiącą część ogrodzenia oraz pozostałe elementy. Zasadnie zatem organy w kontrolowanym postępowaniu uznały, że takie działanie jest niedopuszczalne, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia, którego przedmiot nie podlegał procedurze zgłoszeniowej przewidzianej w Prawie budowlanym. Dlatego też niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i 107 § 3 kpa, jak również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa oraz art. 8 kpa Sąd uznał je za nieuzasadnione. Pamiętać należy, że postępowanie zgłoszeniowe przewidziane w Prawie budowlanym ma charakter uproszczony i dlatego przeprowadzane w jego ramach postępowanie wyjaśniające w znacznej mierze opiera się na dokumentach dostarczonych przez stronę. W ocenie Sądu właśnie treść tych dokumentów dawała organom podstawę do oceny przedmiotu zgłoszenia bez konieczności dokonywania dodatkowych czynności dowodowych. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 kpa, gdyż umożliwiają zapoznanie się z motywami podjętych rozstrzygnięć, w tym przyjętymi przez organy ustaleniami faktycznymi oraz zastosowanym przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ stronie skarżącej zostały doręczone wydawane w sprawie rozstrzygnięcia i miała ona możliwość wnoszenia stosownych środków odwoławczych. W konsekwencji należało przyjąć, że w kontrolowanym postępowaniu nie została naruszona zasada wyrażona w art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.