II SA/Kr 903/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B.C. i K.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B.C. i K.C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania - na działce nr [...] oraz przyłączami: gazu z sieci gazowej na działce nr [...] przez działkę [...] , wody z sieci wodociągowej usytuowanej na działce nr [...] przez działkę [...] , kanalizacji sanitarnej do sieci kanalizacyjnej na działce [...] przy ulicy [...] w B. Odwołanie od ww. decyzji wniósł K.C. (pismo z dnia 16.05.2011 r. w aktach organu Ii instancji). W aktach organu I instancji znajduje się pismo B.C. z dnia 31.05.2011 r., w którym "odwołała się" się od decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia 8.04.2011 r. , wnosząc jednocześnie o wznowienie postępowania w trybie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołujący się podali, że zostali pominięci jako strony postępowania mimo, że planowany dojazd do inwestycji po działce nr [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu i negatywnie wpływa na nieruchomości stanowiące ich własność wobec zwiększenia natężenia ruchu na tej drodze. Zarzucili Staroście B. niedopełnienie obowiązków w związku z wydaniem dwóch decyzji w tym samym czasie, jednej Burmistrza Miasta B. z dnia 15 kwietnia 2011 r. o podziale działki nr [...] z której wynika, że droga dojazdowa do projektowanej budowy budynku jednorodzinnego jest po działce nr [...] i drugiej decyzji z dnia 8 kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. dla D.P. Zarzucili, że droga na działce nr [...] nie istnieje legalnie, jak również nie jest legalny zjazd z tej drogi. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.C. i B.C. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż skarżący nie są stronami postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690ze zm.), a w szczególności § 12 tego rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami budynek ze ścianą z otworami okiennymi winien być zlokalizowany od granicy sąsiedniej działki budowlanej w odległości 4 m. W przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy z działką [...] oraz 5,62 m od granicy z działką nr [...] . Z powyższego wynika, że wymagane przepisem odległości zostały zachowane. Ponadto inwestor, zgodnie z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiada zgodę na dysponowanie nieruchomościami na których zaprojektowano uzbrojenie terenu, w tym również drogę dojazdową po działce nr [...] . Organ wskazał, że nieruchomość odwołującego się nie przylega do działki inwestora, a droga nr [...] stanowiąca własność Gminy Miasta B. oddziela wyszczególnione nieruchomości. Zgodnie z projektem zagospodarowania inwestor będzie korzystał z drogi dojazdowej położonej na działce nr [...] , a nie z drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Nadto organ odwoławczy podał, że wydzielenia drogi dojazdowej oznaczonej jako działka [...] dokonał Burmistrz Miasta B. a nie Starosta B., ale powyższa okoliczność nie ma większego znaczenia dla sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] wnieśli B.C. i K.C. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; - art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; - art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazali, że organ II instancji pominął fakt, że działka B.C. nr [...] przylega do działki inwestora nr [...] . Nadto – zdaniem skarżących – organ ograniczył się do zacytowania treści art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane i nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Podkreślili, że przepisy odrębne na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu to nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także inne przepisy prawa materialnego np. z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska. Zdaniem skarżących, jeżeli istnieją przepisy, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że dokonując analizy obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego wzięto pod uwagę brak bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] na której przewidziano do realizacji obiekt z nieruchomościami stanowiącymi własność strony skarżącej. Przedmiotowe nieruchomości zostały oddzielone drogą, będącą własnością Gminy Miasta B. , która nie ma charakteru drogi dojazdowej do działki nr [...] . Planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz zostało zaprojektowane z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich. W ocenie organu nie można również uznać, że nastąpi ograniczenie, czy naruszenie prawa własności skarżących w rozumieniu art. 140 k.c. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. (prezentata Sądu 3.04.2012 r. – k.205) K.C. wskazał, że w sprawie występuje jako pełnomocnik żony B.C. , przedkładając stosowne pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. Andrzej Wróbel. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Lex). Świadczy o tym systematyka rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego "Odwołania". W myśl art.133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. W kolejnym przepisie art.134 k.p.a. znalazła się regulacja dotycząca pierwszej czynności organu odwoławczego - stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ drugiej instancji w sytuacji, gdy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r. II OSK 795/10, system Lex). Jednolicie przyjmuje się również, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Stronie tej przysługuje również uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 564 i nast., wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00). Dopiero po wykluczeniu w fazie wstępnej przyczyn uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie odwołania (niedopuszczalność, uchybienie terminu), organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania odwołania. I w tej fazie, po dokonaniu oceny, że odwołujący się nie ma legitymacji do wniesienia odwołania organ II instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę okoliczności obiektywne, a więc faktyczne uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy pismem z dnia 4.05.2011 r. K.C. wniósł bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce [...] w B. , wydanej przez Starostę B. , wyjaśniając, że nie zna numeru i daty tej decyzji, gdyż nie został uznany za stronę postępowania. Organ przekazał podanie Staroście B.. Odwołanie do Wojewody [...] , za pośrednictwem Starosty B. , K.C. wniósł pismem z dnia 16.05.2011 r. B.C. pismem z dnia 31.05.2011 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia 8.04.2011 r., oświadczając jednocześnie w tym piśmie, że składa odwołanie od tej decyzji. Biorące udział w postępowaniu otrzymały decyzję organu i instancji w dniach 13 i 14 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia 23.05.2011 r. organ I instancji przekazał pismo K.C. z dnia 16.05.2011 r. Wojewodzie [...] , wyjaśniając, że odwołanie wpłynęło po upływie ustawowego terminu, a skarżona decyzja stała się ostateczna w dniu 29.04.2011 r. Pismem z dnia 6.06.2011 r. Starosta B. przekazał organowi Ii instancji pismo B.C. z dnia 31.05.2011 r. i powołał się na wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 23.05.2011 r. Z kolei pismem z dnia 8.06.2011 r. Wojewoda [...] nakazał Staroście B. , w trybie art.136 k.p.a., uzupełnienie postępowania poprzez prawidłowe wypełnienie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Materiał dowodowy sprawy został w tym trybie uzupełniony przez organ I instancji. Z powyższego wynika zatem, że organ II instancji, z pominięciem pierwszej fazy postępowania odwoławczego, przeszedł od razu do fazy drugiej - fazy postępowania wyjaśniającego. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien był jednakże zbadać, czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie. W razie uchybienia terminu organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Dlatego też zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Nadto, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że działka skarżącego nie przylega do działki inwestora, pomijając stan własności B.C. Dlatego też zarzut skargi w tym zakresie jest zasadny. Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, są o tyle niezasadne, że dotyczą drugiej fazy postępowania odwoławczego – fazy postępowania wyjaśniającego, do której wolno przystąpić organowi odwoławczemu dopiero po dokonaniu oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, czego organ Ii instancji nie uczynił. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. .