II SA/Kr 903/24

Dnia 24 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie nr 198/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 roku, znak: WOB.7722.231.2023.JNIZ.GTWO w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 21 lipca 2023r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2023r., póz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) wstrzymał właścicielowi Gminie Miejskiej Kraków, budowę parterowego obiektu gastronomicznego typu kebab (o wymiarach 2,39 x 4,25m i powierzchni zabudowy 10,16m2) zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] na wysokości ul. [...] w K., zrealizowaną bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (bez decyzji o pozwoleniu na budowę). Rozstrzygnięcie oparto na wynikach kontroli, iż w części południowo-zachodniej działki nr [...] obr. [...], na wysokości budynku przy ul. [...] w K. (obok przystanku autobusowego) znajduje się obiekt gastronomiczny — kebab o konstrukcji z płyt ściennych składających się z obramowań stalowych (prawdopodobnie) z panelami PVC od zewnątrz, z dachem dwuspadowym (ze spadkiem w kierunku północ-południe) pokrytym blachodachówką, bez orynnowania, z zamontowanymi banerami reklamowymi na wysokości dachu. Ściany północna i zachodnia z oknami, zakrytymi żaluzjami w dniu kontroli, wejście do obiektu od strony wschodniej (z jednym schodkiem) z widocznym daszkiem nad nim. Od strony frontowej (od strony ul. [...]) do ściany zamontowano markizę. Budynek parterowy, posadowiony na płytach betonowych, o wymiarach w rzucie 2,39 x 4,25m. Obiekt wyposażony w instalację elektryczną. Na dzień kontroli ww. obiekt nie był użytkowany. Zażalenie złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając, iż żaląca nie jest właścicielem obiektu, a inny podmiot, który prowadził w niej działalność gastronomiczną po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nadto stanowi on jedynie przyczepę gastronomiczną posadowioną na betonowych płytach chodnikowych. Podkreślono, że na podstawie stosownej umowy teren, na którym zrealizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany poddany jest dzierżawie. Dodatkowo wskazano właściciela obiektu gastronomicznego typu kebab jako podmiotu dzierżawiącego ww. teren. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia 8.05.2024r. nr 198/2024 Znak: WOB.7722.231.2023.JNIZ.GTWO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. bud. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazano w uzasadnieniu, iż materialnoprawną podstawę wydanego przez PINB postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Taki stan rzeczy kształtuje niniejsze postępowanie jako sprawę tzw. samowoli budowlanej. Prowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 48 Pr. bud., pociąga za sobą konkretny tryb działania oraz prowadzenia przedmiotowej sprawy. W przypadku stwierdzenia, iż realizowany obiekt jest wybudowany lub w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tegoż zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy tym obiekcie. Jeżeli organ uzna za stosowne może również nakazać zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających (np. nakaz usunięcia stanu zagrożenia lub zabezpieczenie terenu budowy). Dodatkowo organ nadzoru budowlanego ma obowiązek poinformowania inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację zrealizowanego bądź realizowanego obiektu budowlanego, a także o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania przedmiotowej budowy. Zgodnie z art. 48a Pr. bud. inwestor (bądź właściciel lub zarządca obiektu) posiada prawo do złożenia wniosku o legalizację rzeczonego obiektu. Złożenie ww. wniosku w ustawowym terminie (30 dni licząc od daty otrzymania postanowienia), implikuje obowiązek wdrożenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Istnieje możliwość wycofania przez wnioskodawcę wniosku o legalizację obiektu. Rozpoczęcie procedury legalizacyjnej staje się faktem w momencie wydania postanowienia, w którym zostaje określony nakaz przedłożenia odpowiednich dokumentów legalizacyjnych, które są niezbędne w celu legalizacji obiektu. Nieprzedłożenie ww. dokumentów skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie w postaci nakazu rozbiórki rzeczonego obiektu, zgodnie z art. 49e pkt 3 Pr. bud. W aktach sprawy PINB zalegają zdjęcia pozyskane z platformy internetowej Google Street view, które wskazują jakoby przedmiotowy obiekt budowlany powstał pomiędzy rokiem 2018 a rokiem 2019. Przedmiotowy obiekt gastronomiczny typu kebab wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor oraz właściciel nie uzyskał. Co do podmiotu zobowiązanego w świetle art. 52 Pr. bud. obowiązki nakładane są na inwestora lub właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego. Jak wynika z zapisów w protokole z dnia 19 października 2022r., budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona. Zatem zastosowanie znajduje drugi człon przepisu zawartego w art. 52 ust. 1 Pr. bud., tj. w niniejszej sprawie obowiązki nakładane są na właściciela obiektu budowlanego. Przepisy prawa budowlanego, nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem nieruchomości, a kto inny wykonawcą nakazanych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał w wyroku z dnia 28 marca 2023r., sygn.: II SA/Łd 953/22, że: okoliczności kierowania nakazów powinny być w każdej sprawie rozpatrywane indywidualnie. Nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Zdarzają się jednak sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości np. zobowiązany do likwidacji samowoli będzie inwestor niebędący właścicielem gruntu wówczas gdy pobudował obiekt budowlany na nieruchomości bez wiedzy i zgody jej właściciela. W takiej sytuacji obciążanie właściciela nieruchomości, który nie miał nic wspólnego z samowolą budowlaną kosztami rozbiórki byłby wysoce niesprawiedliwe i promowałby sprawców samowoli budowlanych, zdejmując z nich odpowiedzialność za nią. Pogląd ten podzielany jest również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wypowiedział się analogicznie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2023r. sygn.: IV SA/Po 235/23, W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania za osobę zobowiązaną inwestora przedmiotowego obiektu, gdyż jak wskazuje sam Skarżący, obiekt powstał jawnie i za zgodą właściciela nieruchomości gruntowej. Potwierdzeniem powyższego jest przywołanie w zażaleniu umowy zezwalającej na zajęcie terenu w celu postawienia przyczepy gastronomicznej o wymiarach 4.75m x 3,0 m nr [...] z dnia 28 kwietnia 2023r., na podstawie której inwestor uzyskał zgodę na zajęcie terenu pod przedmiotową inwestycję. Implikacją tego jest fakt, iż obiekt budowlany został zrealizowany przez inwestora, a właściciel terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, posiadał wiedzę na temat jego realizacji, a nawet wyraził zgodę na jego wzniesienie. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla inwestora wygasło z dniem 31.12.2023r. Brak również informacji od skarżącego, iż taka umowa została przedłużona. Tym samym inwestor utracił prawo do zajęcia terenu jako drogi wewnętrznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania i przyjęcie, że inwestorowi, właścicielowi i zarządcy samowoli budowlanej - obiektu gastronomicznego typu kebab, nie przysługuje przymiot strony postępowania. - art. 52 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu wstrzymania robót budowlanych wobec Skarżącego, pomimo, iż postanowienie winno być wydane wobec Inwestora, jako właściciela i zarządcy obiektu gastronomicznego. Powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w pełni aprobuje poglądy organu przedstawione w uzasadnieniach decyzji, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowlany, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, okoliczność ta nie jest też przez stronę skarżącą kwestionowana. Istota problemu sprowadza się natomiast do tego, kto winien być adresatem nakazów organu nadzoru budowlanego, kierowanych w związku z samowolnym zrealizowaniem tego obiektu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowym wypadku roboty budowlane zostały zakończone, a zatem zastosowanie znajdzie drugie zdanie w/w przepisu. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych zachodzących w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego trafnie skierował nakaz do strony skarżącej, jako do właściciela nieruchomości, na której usytuowany został przedmiotowy obiekt budowlany. Jak wynika z akt sprawy, inwestor formalnie utracił prawo do dysponowania nieruchomością, na której wcześniej obiekt zrealizował, a z uwagi na treść umowy zawartej pomiędzy inwestorem, a Gminą, realizacja tego obiektu została dokonana za zgodą Gminy (§ 1 umowy z 28.04.23r.). Tym samym nie zachodzą przesłanki do skierowania nakazu do inwestora. W orzeczeniach sądów, wyrażany jest bowiem jednoznaczny pogląd, że nakaz może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości na której zrealizowano samowolę budowlaną tylko wtedy, gdy samowola ta powstała bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. W niniejszym wypadku taka sytuacja nie zachodzi. Następnie należy wskazać, że literalna treść art. 52 ust. 1 zdanie drugie prawa budowlanego odwołuje się co prawda do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje, niemniej jednak w orzecznictwie utrwalił się pogląd co do wykładni tego przepisu, że dotyczy on właśnie właściciela nieruchomości, na którym obiekt się znajduje. Przykładowo można wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., sygnatura II OSK 1748/21 wyrażony został pogląd, że nakaz rozbiórki choć powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, to dotyczy to sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przedmiotowym wypadku inwestor tytuł prawny do nieruchomości utracił, a tym samym sama specyfika obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, nie może decydować o tym, że adresatem nakazu będzie inwestor. Szczególnie, że w orzecznictwie akcentowane jest także, że przepis art. 52 ustawy należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2024 r., II SA/Bk 68/24). Z tych przyczyn zarzut strony skarżącej, iż nie ona winna być adresatem nakazu nie jest uzasadniony. Trafny jest natomiast zarzut, że stroną przedmiotowego postępowania winien być także inwestor, który jest organowi znany. Niemniej jednak zarzut ten i tak nie może skutkować uwzględnieniem skargi, ponieważ bez względu na to jak określony zostałby krąg stron niniejszego postępowania, kwestionowany nakaz skierowany został do właściwego podmiotu tj. do Gminy Kraków. Ponadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uprawniony do podniesienia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie ten podmiot, którego zarzut ten dotyczy. Zarzutu tego nie może zatem skutecznie podnieść strona skarżąca. Z powyższych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.