II SA/Kr 906/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Nr XXIX/201/16 Rady Gminy Ochotnica Dolna z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ochotnica Dolna stwierdza nieważność § 13 pkt 3 oraz § 14 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 12 grudnia 2016 r. Rada Gminy Ochotnica Dolna podjęła uchwałę nr XXIX/201/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ochotnica Dolna. Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Prokurator Rejonowy w Nowym Targu, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to: art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 446 ze zm.), art. 4 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 250) poprzez wprowadzenie w § 13 ust 3 uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, art. 4 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 250) poprzez wskazanie w § 14 ust 1 i 2 zaskarżonej uchwały katalogu zachowań zabronionych wobec właścicieli psów poprzez puszczanie ich poza teren nieruchomości bez dozoru i wprowadzenie możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd poskutkowała uwzględnieniem skargi w zakresie § 13 pkt 3 oraz § 14 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżanej uchwały. W przepisie § 13 pkt 3 postanowiono o nie wyprowadzaniu "zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy" Zdaniem Sądu przepis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie ucpg). Przypomnieć trzeba, że regulacja ta uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/1, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności, jeżeli jest to zakaz nieograniczony czasowo. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca nie upoważnił natomiast rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Zakwestionowane postanowienie Regulaminu, zawarte w § 13 pkt 3 stanowi zatem niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r. o sygn. II SA/Bd 1273/17). Niezależnie od powyższego, jeżeli "administrator obiektu", czy to prywatnego czy publicznie dostępnego, wprowadził określony zakaz odnoszący się do zasad korzystania z tego obiektu, to nie ma żadnej potrzeby powtarzania czy potwierdzania tego zakazu w skarżonym Regulaminie. Postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego nie mogą mieć na celu ani sprowadzać się do zapewnienia realizacji uprawnień właścicielskich czy też zakazów wprowadzonych przez właścicieli - istotą tych postanowień jest ustanowienie określonych, samoistnych powinności o charakterze publicznoprawnym. Formuła, taka kwestionowanemu zapisowi nadawała charakter otwarty, blankietowy i niedookreślony. W tym zakresie przedmiotowy akt prawa miejscowego de facto mógłby też być postrzegany, jako instrument realizacji uprawnień właścicielskich - a to, jak już zaznaczono, jest niedopuszczalne i narusza delegację ustawową. Przepis powszechnie obowiązujący nie może swej skuteczności (możliwości jego wyegzekwowania) uzależniać od woli podmiotów trzecich tj. administratorów obiektów. W ocenie sądu rozważyć by należało, czy taki zapis można w ogóle uznać za regulację o charakterze prawnym. Skoro Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin jest aktem prawa miejscowego, zapis z którego nie wynika właściwie nic (od woli administratora danego obiektu w zasadzie zawsze zależy, czy można do niego wprowadzać psy, czego nie mogą zmienić zapisy aktu prawa miejscowego) nie można uznać za normę obowiązującego prawa - przepisu zmierzającego do wywołania określonych w nim skutków prawnych. Nadto kontrolowany przepis narusza, stanowiąc istotne naruszenie prawa, obowiązki wynikające z treści art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2019r., poz.1696), zgodnie z którym "Minimalne wymagania służące zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami obejmują: 1) w zakresie dostępności architektonicznej: d) zapewnienie wstępu do budynku osobie korzystającej z psa asystującego, o którym mowa w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 i 1495). Narusza także stojące wyżej w hierarchii źródeł prawa dopuszczenia wynikające z przepisów o psach służbowych. Z uwagi na powyższe zapis taki uznać należy za nielegalny. Przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi również przepis § 14 ww. regulaminu, który w ust. 1 ustanawia zakaz wypuszczania psów bez dozoru poza teren nieruchomości, a w ust. 2 stanowi, że zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Wobec brzemienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy o czystości i porządku, zakres i przedmiot regulacji ww. przepisu aktu prawa miejscowego należy ocenić jako przekraczający granice upoważniania ustawowego, gdyż prawodawca lokalny wkracza w nim w sferę prawa własności nieruchomości rozstrzygając normatywnie o możliwości zwolnienia psów ze smyczy jako dozwolonej wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Przepis ten wkracza w sferę prywatnoprawną statusu właścicieli psów i innych zwierząt domowych. Poza tym przeważającym argumentem należy też wskazać, że omawiany przepis nie kategoryzuje zwierząt pod względem stopnia zagrożenia jakie mogą stwarzać w związku z czym nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności. Jednocześnie wykluczyć dostęp osób trzecich do nieruchomości, na której przebywa wolno puszczony pies lub inne zwierzę - można w inny sposób niż tylko przy pomocy odpowiednio oznakowanej tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem. Co najistotniejsze treść ww. zapisów wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt zgodnie z którym: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.4. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście". W tej sytuacji kontrolowany przepis stanowi w pewnym zakresie powtórzenie regulacji ustawowej zakłócając tym samym hierarchię źródeł prawa. W myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji niedopuszczalne jest aby akt pod ustawowy powtarzał treść regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP:"1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Takie jak opisane powyżej naganne działanie prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadza chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej co do rangi przepisu wprowadzającego nakaz niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Jednocześnie § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U.2016.283 t.j. stanowi, iż "1. Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach." - to w konsekwencji tym bardziej akt prawa miejscowego nie może w swojej regulacji powtarzać norm ustawy. Wskazane uchybienia prawu posiadające walor rażącego naruszenia prawa naruszającego konstytucyjny porządek prawny w przedmiocie hierarchii źródeł prawa - uzasadniają w ocenie Sądu wyeliminowanie kontrolowanego przepisu z obiegu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 13 pkt 3 oraz § 14 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. \