II SA/Kr 906/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art, 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - każdy z dwoma samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...], przy ulicy [...] w N. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy. Pismem z dnia 21 lutego 2019 roku, zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z projektem decyzji o ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Pismem z dnia 7 marca 2019 roku, jedna ze stron postępowania złożyła zastrzeżenia do w/w projektu decyzji. Po uzyskaniu opinii instytucji kompetentnych w kwestiach złożonych zastrzeżeń, pismem z dnia 18 marca 2019 roku udzielono odpowiedzi wnoszącej je strome. Uwzględniając częściowo złożone zastrzeżenia, dokonano korekt w podejmowanej decyzji w odniesieniu do elementów programowych związanych z obszarem inwestycji a dotyczącym rozwiązań komunikacji i elementów infrastruktury technicznej. Następnie pismem z dnia z dnia 10 kwietnia 2019 roku, ponowię zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i całością zgromadzonego materiału dowodowego. W dniu 23 kwietnia 2019 roku w/w strona postępowania ponownie złożyła pismo w zgłaszanej wcześniej problematyce. Dnia 25 maja 2019 roku wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla "Budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - każdy z dwoma samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, z możliwością usytuowania ww. obiektów jak w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...], przy ulicy [...] w N. S.. Od decyzji wpłynęły odwołania B. B. i P. D.. Decyzją z dnia 18 września organ drugiej instancji wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tutejszemu wydziałowi. Pismem z dnia 12 czerwca organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia aktualnych zaświadczeń dotyczących dostaw mediów dla przedmiotowej inwestycji w terminie 14 dni. Zaświadczenia gestorów sieci tj. firma A, firma B oraz firma C zostały uzupełnione przez inwestora dnia 14 sierpnia 2020r. Organ dokonał ponownej analizy przy uwzględnieniu wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, dochodząc do wniosku, iż spełnia ona wymagania określone w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych. Od tej decyzji odwołał się B. B. zarzucając naruszenie warunku kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze sąsiednim nie ma budynków bliźniaczych i w efekcie decyzji powstanie małe osiedle, o charakterze "blokowiska", ulica [...] nie posiada wystarczających parametrów, jest wąska, dopuszcza jedynie 3,5t obciążenia, znajduje się w złym stanie i powinna być wcześniej dostosowana do zwiększonego ruchu i większego obciążenia, wysokie budynki spowodują obawę zacienienia sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że pod niewłaściwą nazwą i pod pozorem usiłuje się wybudować "osiedle domków" nie nawiązujące do otoczenia, w którym takich osiedli nie ma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty B. B. są nieuzasadnione. Nie ma bowiem znaczenia w kwestii kontynuacji cech i funkcji, czy w OA znajduje się zabudowa bliźniacza. W tej kwestii przepisem regulującym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. § 2 pkt 1 lit. a tego przepisu w zakresie zabudowy mieszkaniowej wprowadza tylko rozróżnienia na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Nie jest zatem istotna forma takiej zabudowy określona jako wolnostojąca, bliźniacza czy szeregowa. Oznacza to, że brak w OA zabudowy bliźniaczej lub szeregowej - nie jest przeszkodą w ustaleniu takiej formy dla nowoprojektowanej zabudowy. Nie są także zasadne wywody skarżącego w odniesieniu do parametrów i stanu technicznego ulicy [...]. Jest to droga publiczna, dostępna dla ruchu, a jej aktualny stan techniczny i parametry nie mogą być żadną przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy na dostępnych z tej drogi terenów budowlanych. Podany w decyzji wskaźnik miejsc parkingowych w ilości 1, 2/1 mieszkanie, jest zgodny z przepisami, które stanowią o obowiązku zabezpieczenia min. 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny. Wyjaśnić należy, że do wymaganej liczby miejsc postojowych mogą być zaliczone także miejsca w garażu, a obowiązek zapewnienia miejsc winien być zrealizowany w granicach terenu pozostającego w dyspozycji inwestora, nie zaś na terenie ulicy - czego obawia się B. B.. Wywodząc jak wyżej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do oceny zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie wykazało, że decyzja, oparta na wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, może być pozytywnie zweryfikowana. Postępowanie sprawdzające w II instancji nie wykazało uchybień mogących skutkować wzruszeniem decyzji organu orzekającego w I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. B. podnosząc, że decyzja nie uwzględnia w żaden sposób wpływu takiej inwestycji na najbliższą okolicę. Dopuszczenie do realizacji tej inwestycji w sposób zasadniczy negatywnie wpłynie na zmianę obecnego stanu życia i w rażący sposób narusza obecnie istniejącą zabudowę na okolicznych działkach oraz walor na który obecnie kładzie się coraz większy nacisk czyli środowisko. Nie może być tak, że w cichej i spokojnej okolicy ktoś pod pozorem budowania domów jednorodzinnych powstanie osiedle. Niezależnie od tego jak finezyjnie zostanie nazwana inwestycja - trzeba też brać pod uwagę jej ostateczny charakter i przygotowanie infrastruktury (której aktualnie nie ma). O jakości drogi niech świadczy pominięty przez urząd fakt, że jest postawiony znak ograniczający wjazd samochodów o masie przekraczającej 3,5t Biorąc pod uwagę infrastrukturę, informuję iż ul. [...] nie posiada żadnych poboczy i jest zbyt wąska, a ruch samochodów ciężarowych będzie stanowił zagrożenie dla przede wszystkim dzieci idących do szkoły. Dodatkowo w decyzji jest dziwna informacja o wskaźniku miejsc parkingowych 1,2 - przy nowo pobudowanych obiektach samochody parkują wzdłuż ulicy - przy ul. [...] nawet nie ma gdzie zaparkować, aby nie utrudniać przejazdu, (jeśli będzie potrzeba dostarczę wizualne dowody). Przyjęcie takiego wskaźnika świadczy o sporej rozbieżności z życiem i przede wszystkim nierzetelnej analizie sytuacji na miejscu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie 16 budynków w zabudowie jednorodzinnej. Zdaniem organów obu instancji, spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. (dalej; ustawa). W ocenie sądu skarżona decyzja jest wadliwa, Charakter rozstrzygnięć organów zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie, dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych przez nią argumentów. Rola organu II instancji nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia sprawy, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie takiej decyzji (w każdej instancji) poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren oraz geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma specyficzny charakter. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 60 ust 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się urbanistom albo architektom posiadającym uprawnienia budowlane. Same zaś wyniki analizy, stanowią załącznik decyzji o ustalenie warunków zabudowy w I instancji (§ 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) aktualnego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Fakt, iż projekt decyzji jest sporządzany przez osobę o określonych umiejętnościach zawodowych w zakresie urbanistyki, nie zwalnia organu od oceny tego projektu. To organ a nie uprawniony urbanista wydaje decyzję. Analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przez organ w obu instancjach oceniona. Tylko prawidłowa analiza stanowić może podstawę ustaleń organu. Analiza wadliwa, bądź niepełna powinna być uzupełniona bądź ponowiona. Uwagi te dotyczą organów obu instancji. Powinnością organu odwoławczego jest ustalenie przede wszystkim czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy, tj. ustalenie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ winien następnie zbadać, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej a także czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ powinien ocenić też czy parametry nowej zabudowy tj. linia zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, są ustalone prawidłowo. Organ, który oceny takiej nie dokonuje, nie rozpoznaje sprawy. W kontrolowanej przez sąd decyzji organu II instancji brak jakichkolwiek rozważań na temat w/w okoliczności. Organ nie poddaje analizie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa oraz czy spełnia inne kryteria z art. 61 ust 1 (dostęp do drogi publicznej, kwestia uzbrojenia terenu itd.). Przedmiotem oceny organu nie są także parametry nowej zabudowy ustalone decyzją organu I instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji sprowadza się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ustosunkowaniu się do niektórych zarzutów odwołania. Same zaś rozważania organu zajmują zaledwie połowę strony. Organ w ogóle nie poddaje analizie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa tj. czy w obszarze analizy przy zachowaniu warunku dostępności do tej samej drogi publicznej jest zlokalizowana co najmniej jedna działka której zabudowana pozwala określić wymagania projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji ale też jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Uznając zasadę dobrego sąsiedztwa za spełnioną, organ winien wskazać precyzyjnie działkę, zagospodarowana w sposób, który będzie niejako wyznacznikiem dla zamierzenia inwestycyjnego. Sąd zwraca uwagę, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie sprowadza się do ustalenia kontynuacji jedynie funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy. Zasada dobrego sąsiedztwa to ustalenie również, że działka sąsiednia pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie faktu, że w obszarze analizy występuje zabudowa, jednorodzinna bez odniesienia do rodzaju tej zabudowy (wnioskowane zamierzenie dotyczy budowy osiedla w zabudowie grupowej) a także wielkości tych obiektów (gabarytów zabudowy) nie jest wystarczające do ustalenia czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Jak mowa wyżej, kontynuacja funkcji jest tylko częścią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Określenie wymagań dla zabudowy projektowanej dotyczy także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jakie w obszarze analizy występują. Jak mowa wyżej, organ nie ocenił analizy urbanistyczno-architektonicznej, co za tym idzie prawidłowości parametrów zabudowy projektowanej (wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) ani też nie odniósł się do tego czy są spełnione pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do stanowiska organu, jakie przedstawił w odpowiedzi na skargę a w którym kwestionował przymiot strony w stosunku do skarżącego B. B. - co za tym idzie jego brak legitymacji skargowej, w ocenie sądu jest to zarzut kuriozalny. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na skutek rozpoznania odwołania B. B.. Stanowisko organu sprowadza się zatem do uznania interesu prawnego skarżącego B. B. na etapie postępowania administracyjnego a kwestionowaniem go na etapie postępowania sądowego. W ocenie sądu nie jest to stanowisko racjonalne. Jeżeli organ odwoławczy kwestionował przymiot strony w stosunku do skarżącego B. B., który od decyzji organu I instancji wniósł odwołanie, powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, jeżeli brak przymiotu strony miał charakter oczywisty (art. 134 K.p.a.) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze, jeżeli okoliczność ta wymagała przeprowadzenia pełnowymiarowego postępowania tj. postępowania mającego na celu ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji dotyczy interesu prawnego skarżącego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.) Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny zamierzenia zgodnej z regułą określoną w art. 61 ust 1 ustawy i uwzględnieniem w/w uwag. Organ oceni też prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W szczególności organ oceni czy spełnia ona wymagania jakie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wg. stanu prawego jaki obowiązywał na dzień jej sporządzenia w szczególności § 3 ust 1 który stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zaznaczyć należy iż kwestia ta aktualnie regulowana jest w art. 61 ust 5a ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie 200 P.p.s.a. oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).