II SA/Kr 907/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r. znak: [...] oraz postanowienie tego organu z dnia 17 lutego 2011 r. znak: [...] III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.F. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powiat [...] decyzją z dnia 5 marca 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał inwestorowi K. F. doprowadzenie obiektu budowlanego tj. "rozbudowy pawilonu handlowo-biurowego w granicy działki wraz z przełożeniem instalacji kanalizacyjnej" przy ul. K., na działce nr [...] obr. [...] w K., realizowanego z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 17.08.1998 r., znak: [...], do stanu poprzedniego tj. zgodnego z dokumentacją techniczną, którą stanowił ww. projekt budowlany poprzez: - rozbiórkę dodatkowo rozbudowanej części budynku o wymiarach: 3,10 m x 1,54m usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] w K.; - rozbiórkę wylewki, znajdującej się na działce nr [...] obr. [...] w K. o wymiarach: 3,06m x 1,0 m ÷ 1,74m, stanowiącej utwardzenie terenu ze spadkiem w kierunku podwórka ww. działki; - rozbiórkę schodów zewnętrznych, terenowych wraz ze spocznikami i murkami oporowymi, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] w K., między budynkiem przy ul. K. i schodami łączącymi ul. K. i ul. Z., wraz z odtworzeniem schodów zgodnie z ww. dokumentacją techniczną. W uzasadnieniu organ podał: W wyniku czynności kontrolnych w dniu 10 października 2010 r. ustalono, że pomiędzy budynkiem przy ul. K., a budynkiem przy ul. Z. znajduje się obiekt parterowy kryty dachem jednospadowym, z niewielkim spadkiem w stronę posesji ul. Z. z dobudowaną częścią budynku (wejściem), od strony starych schodów terenowych łączących ul. Z. i K.. Stwierdzono podczas kontroli, że obiekt jest zamknięty, przy ścianie obiektu wykonano terenowe schody, podejścia wyłożono kostką. Ponadto od strony ul. K. znajduje się przejście z nawierzchnią z wylewki. Przy nowych schodach od strony południowej wykonano murek oporowy do wysokości istniejącego trawnika. W trakcie przedmiotowej kontroli stwierdzono brak tablicy informacyjnej. Oględziny przeprowadzone w dniu 10 listopada 2010 r. (bez udziału inwestora) wykazały, że pomiędzy posesjami przy ul. K. i Z. realizowane są roboty budowlane przy obiekcie o wymiarach około 27 - 30 m x 6 m, wysokości około 5,5 m, z dobudowaną częścią budynku od strony schodów łączących ul. K. i ul. Z. o wymiarach 2 x 3 x 3m. Obiekt z zewnątrz był otynkowany, wykonano oblachowanie i odprowadzenie wody. Według możliwej oceny wizualnej inspektorzy PINB stwierdzili, iż w środku przedmiotowego budynku brak jest wylewek, tynku, sufitu. Stwierdzono wykonanie rozprowadzenia instalacji elektrycznej, piwnicy lub przyziemia. Stwierdzono wykonanie konstrukcji wewnętrznych. Przy przedmiotowym budynku przebudowano schody oraz "zabrano" część trawnika wykonując nowe schody, podejścia wykładane kostką i murki graniczne o zmiennej wysokości. Od strony ul. K. wykonano natomiast podjazd - nawierzchnia z wylewki o szerokości ok. 3 m. Niwelując teren na podjazd odsłonięto okablowanie, które widoczne jest w skarpie trawnika przy starych schodach. Na części podwórka budynku Z. - pas szerokości około 0,5 oraz na sąsiednim gruncie przy schodach położono wylewkę ze spadkiem w kierunku podwórka, wykonano murek oporowy. Przy starych płytkach chodnikowych przejścia na podwórko budynku przy ul. Z. położono odwodnienie linowe, brak informacji o prawidłowości wykonania. Stwierdzono stan surowy zamknięty. Stwierdzono brak tablicy informacyjnej, brak planu bezpieczeństwa, oraz niezabezpieczenie placu budowy. Przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowo-biurowego przy ul. K. na działce nr [...] obr. [...] w K.. Rozbudowa ww. budynku polegała zgodnie z projektem budowlanym z lipca 1994 r. autorstwa mgr arch. inż. A. F. "na dobudowie dwukondygnacyjnego budynku przylegającego od zachodu do istniejącego pawilonu, od południa do granicy własności przy ulicy S., od wschodu do istniejącej ściany oporowej położonej w granicy działki i od strony północnej również do granicy własności od budynku ul. K. nr [...]. Ze względu na niski poziom wód gruntowych kondygnację pierwszą zagłębiono o pół poziomu i skomunikowano z poziomem istniejącym sali sprzedaży jednym biegiem schodowym. Poziom ten przeznaczony jest na funkcję handlową. Drugą kondygnację przeznaczono na biura. Funkcja ta nie ma bezpośredniego połączenia z poziomem handlowym, a wejście do niej znajduje się od strony południowej z istniejących schodów terenowych." Powierzchnia projektowanej zabudowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wynosiła 122,9m2. Inwestor dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez dodatkową rozbudowę o wymiarach 1,54m x 3,10m x 3,11 m przedmiotowego budynku, usytuowaną na działce nr [...] w K. przez co zmieniły się charakterystyczne parametry obiektu tj. powierzchnia zabudowy i kubatura. Dokonano zmiany w zagospodarowaniu terenu także poprzez wykonanie wylewki na działce nr [...] oraz zmianę lokalizacji schodów terenowych na działce nr [...]. Powyższe roboty budowlane stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie posiadał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dodatkowych zmian. Tym samym w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2011 r. organ wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy oraz przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z budową budynku na działce nr [...], nr [...] obręb [...] znajdującej się przy ul. K. w K., ich zgodności z przepisami w tym zasadami wiedzy technicznej. Postanowienie zostało skutecznie doręczone inwestorowi, który po raz kolejny nie podjął pisma, nie przedłożył również wymaganych dokumentów. Po upływie ww. terminu organ decyzją z dnia 13 kwietnia 2011 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy aktualnym na dzień opracowania projektu w terminie do dnia 18 lipca 2011 r. Inwestor po raz kolejny nie podjął pisma, nie przedłożył również wymaganych dokumentów. W dniu 22 września 2011 r. organ wykonano dokładne pomiary wykonanych ww. robót przy ul. K. w K. (w tym m. in. dodatkowo rozbudowanej części budynku zlokalizowanej na działce nr [...], wylewki na działce nr [...] oraz zewnętrznych schodów terenowych na działce nr [...] wraz z murkami oporowymi, których lokalizacja uległa zmianie w związku z wykonaniem ww. dodatkowej rozbudowy). Czynności kontrolne zostały przeprowadzone z zewnątrz, bez udziału inwestora. K. F. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia. Wskazał, że nabył działkę nr [...] obr. [...] w drodze egzekucji z nieruchomości. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2006 r. Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie, Wydział I Cywilny przysądził prawo własności ww. działki wskazując, iż jest ona zabudowana pawilonem handlowym przy ul. K.. Prawo do korzystania z działki numer [...] K. F. nabył zawierając w dniu 6 października 2011 r. umowę dzierżawy z Gminą Miejską. Działki nr [...], [...] oraz [...] były już zagospodarowane w sposób opisany w treści przedmiotowej decyzji (tj. w sposób odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę) w momencie, w którym nabywał własność i stawał się dzierżawcą. Odwołujący się nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ani inwestorem prac, o których mowa w treści decyzji (tj. dodatkowa część budynku na działce nr [...], wylewka na działce [...] oraz schody na działce numer [...]). Na potwierdzenie wyżej powołanych faktów wskazał, że w dniu 10 września 2008 r. uzyskał zaświadczenie Prezydenta Miasta, z którego treści wynika, iż na działce nr [...] znajduje się budynek oznaczony numerem porządkowym [...]. W dniu 6 sierpnia 2010 r. odwołujący się został wezwany przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do usunięcia dobudowanego obiektu budowlanego na działce numer [...]. Podczas spotkania w dniu 1 września 2010 r., z którego sporządzona została notatka, K. F. wskazał, że fragment budynku znajdujący się w pasie drogowym ul. S. nie został przez niego wybudowany (stan zastany przy zakupie). Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. ZIKIT poinformował K. F. między innymi o fakcie, że działka numer [...] jest zabudowana schodami, wskazując przy tym na niemożliwość bezprzetargowego zbycia działki. W świetle powyższego, zdaniem odwołującego, organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, albowiem odwołujący nie powinien być adresatem decyzji. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzecznictwo sądowe. Konkludował, że w dacie nabycia działki były już zabudowane i nabył je w dobrej wierze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego ustalił, że przedmiotowy budynek nie został przyjęty do użytkowania jak również, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz że nie została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 17 sierpnia 1998 r., znak: [...]. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwej osoby. Przytoczył treść art. 52 Prawa budowlanego, wskazując, że w doktrynie prawa administracyjnego niesporny jest pogląd, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie musi być wyłącznie inwestor. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Zatem obowiązki o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego mogą być skierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie pozbawia organu możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jeżeli właściwy organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie tego obowiązku. W przypadku jego wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jeśli zaś zobowiązany nie wypełni nałożonego obowiązku, zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2011 r., organ I instancji nałożył na K. F. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego wraz z niezbędną dokumentacją w terminie do dnia 18 lipca 2011 r. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 marca 2012 r. i do dnia jej wydania K. F. nie przedłożył projektu zamiennego zgodnie z jej sentencją. Jeśli zobowiązany, pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ I instancji zasadnie nakazał doprowadzenie budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K. do stanu poprzedniego z dokumentacją techniczną, którą stanowił projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17.08.1998 r., znak: [...] poprzez rozbiórkę poszczególnych elementów rozbudowanej niezgodnie z w/w pozwoleniem części pawilonu handlowo-biurowego. Skoro w prowadzonych rejestrach brak jest informacji, że toczyło się postępowanie w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz że została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, można wnioskować, że w/w decyzja o pozwoleniu na budowę nadal jest w obrocie prawnym. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego tj. zgodnego z dokumentacją techniczną nie było możliwe. Rozbudowana część w istocie stanowi dobudówkę i schody terenowe, których rozbiórka jest wykonalna i nie spowoduje zagrożenia dla pozostałej części obiektu. Ponadto odtworzenie poprzednio istniejących schodów terenowych o innych parametrach niż obecnie istniejące jest w pełni uzasadnione, gdyż zaburzają one istniejący poprzednio układ ciągu pieszego. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał przebudowy istniejących schodów terenowych na działce nr [...]. Zatem skarżona decyzja określa w sposób jasny i nieskomplikowany zakres robót budowlanych wykonalnych technicznie. Organ II instancji odwołał się również do treści art. 44 kpa. Wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że - pomimo dwukrotnego awizowania - adresat nie odebrał przesyłki zawierającej w/w decyzje, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 44 kpa przyjmuje się, że decyzje ta doręczono skarżącemu w dniu 5 maja 2011 r. Wyjaśnił, że organ I instancji w toku postępowania występował do Wydziału Spraw Administracyjnych UM w celu ustalenia prawidłowego adresu K. F.. K. F. posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, bowiem w dniach 15 listopada 2010 r. i 9 lutego 2012 r. pracownik PINB przeprowadził z nim rozmowy telefoniczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że przedłożona do odwołania umowa dzierżawy działki [...] nie ma wpływu na postępowanie i zaskarżoną decyzję. K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 48, art. 49b, art. 50a, art. 51 i art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie do stanu faktycznego tj. niewłaściwe, zbyt wąskie interpretowanie wyrażonych w treści przepisów i przyjęcie, że skarżący zobowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki schodów zewnętrznych, wylewki i części budynku, podczas gdy w chwili nabycia inwestycja była zrealizowana. W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje w sprawie wydane zostały bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawa wskazuje zatem krąg podmiotów, na które mogą być nałożone wskazane obowiązki. Wyboru konkretnego adresata w ramach tak określonego kręgu dokonuje organ administracji. Wybór ten musi być należycie uzasadniony. Organ I instancji wskazał jako zobowiązanego K. F. ustalając, że jest on inwestorem. Nie podał jednak organ żadnych okoliczności, które do takiego ustalenia doprowadziły. Organ przyjął najwyraźniej proste założenie, że skoro K. F. jest właścicielem działki nr [...] od 2006 r., to musi być inwestorem opisanych w decyzji robót. Rzecz w tym, że takie ustalenie nie może być wynikiem domysłu: musi opierać się na określonych odwodach. Dowodem takim organ I instancji nie dysponował. Nie dysponował nim także organ II instancji. Nie jest bowiem dowodem jedynie pismo osób, z inicjatywy których wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, a w którym to piśmie wskazano osobę K. F. jako inwestora (por. pismo z dnia 9 listopada 2012 r.). W odwołaniu K. F. zaprzeczył, aby był inwestorem i stwierdził, że nieruchomość nabył dokładnie w takim stanie, w jakim znajduje się ona obecnie. Nie sprowokowało to organu do przeprowadzenia odpowiednich dowodów (choćby z zeznań świadków), które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia tej spornej kwestii. Organ odwoławczy bowiem przyjął założenie, że - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - zobowiązanym do wykonania obowiązku może być właściciel obiektu, a niekoniecznie inwestor. Nie sposób nie zgodzić się z tą tezą i z wywodami organu odwoławczego na temat. Rzecz jednak w tym, że K. F. nie jest właścicielem nieruchomości wskazanych w decyzji tj. działek [...] i [...]. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że może być adresatem decyzji nie tyle jako inwestor, ale jako właściciel obiektów objętych nakazem rozbiórki. Wątpliwości co do wyboru właściwego adresata nakazu pogłębiają i dalsze, niewyjaśnione należycie kwestie. Otóż organ I instancji stwierdził arbitralnie, że objęte decyzją roboty stanowiły kontynuację budowy wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1998 r. . Nie ustalił przy tym jednoznacznie kiedy roboty objęte nakazem wykonano, przyjmując, także niepoparte żadnym dowodem, założenie, że roboty te wykonano aktualnie. Przy takim jednak nawet założeniu nie wskazał powodów, dla których uznał, że dobudówka, schody, murek (elementy objęte nakazem) znajdujące się na działkach nieobjętych decyzją z 1998 r. i wykonane po bardzo wielu latach, mają się mieścić w ramach tej samej inwestycji. W opisie stanu sprawy nie podał nawet (nie mówiąc już o wyjaśnieniu znaczenia tego faktu) okoliczności wynikającej z przedłożonych akt administracyjnych: mianowicie tego, że w dniu 2 lutego 2009 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Bankowi Polska S.A. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego przy ul. K. na działce nr [...]. Nie ustalono w sprawie czy i jakie roboty na podstawie w/w decyzji były w obiekcie wykonane, nie zweryfikowano też znajdujących się w aktach tej sprawy dokumentów zawierających opis istniejącej substancji budowlanej. Jeśli fakty te uznano za nieistotne, to należało przyczyny takiego stanowiska wyjaśnić. W istocie wieloletnie postępowanie administracyjne doprowadziło w zasadzie do ustalenia tylko jednej istotnej okoliczności: określenia, opisania i zwymiarowania przedmiotu postępowania. Jest to jednak za mało, aby decyzje uznać za prawidłowe. Uchybienia przepisom o postępowaniu tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa Sąd ocenił jako istotne, bo mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Od początku postępowanie w sprawie obarczone było wadą polegającą na braku dostatecznych danych dla wyboru adresata kolejno wydawanych aktów. Dlatego też Sąd skorzystał z uprawnień wynikających z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2012/270) i w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w sprawie uchylił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c - zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję z dnia 13 kwietnia 2011 r. i postanowienie z dnia 17 lutego 2011 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.