II SA/Kr 909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki / spr. / Sędziowie AWSA Inga Gołowska WSA Grażyna Jeżewska / del. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.S. i P.Z. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania - skargę oddala - Decyzją z dnia [....] , wydaną na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, Nr 133, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. omówił ustalenia i wypłaty na rzecz M.S. i P.Z. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część działki nr .....obr. ... jednostka ewidencyjna K. Organ wskazał, że wniosek M.S. i P.Z. został złożony w dniu .......2006 roku. Powołał następnie treść art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, regulujący przejmowanie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, zajętych pod drogę publiczną, w tym ust. 4 tegoż przepisu, z którego wynika, że roszczenie o odszkodowanie za odjętą własność wygasa, jeżeli właściciel nie złoży wniosku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Prezydent Miasta K. ustalił również, że wnioskodawcy stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu ....... sierpnia 2005 roku. W niniejszej sprawie roszczenie zgłoszono po upływie ustawowego terminu, zatem wygasło, czego skutkiem musi być odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, iż także stan prawny nieruchomości uniemożliwia uwzględnienie wniosku, albowiem skutek, jakim jest odjęcie własności nieruchomości w oparciu o art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, następuje z mocy prawa, decyzja wojewody, stwierdzająca przejście własności, ma charakter deklaratoryjny, natomiast od dnia 1 stycznia 1999 roku- od daty przejścia prawa własności- wyłączone jest nabywanie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Prezydent Miasta K. wyraził nadto pogląd, iż do uzyskania odszkodowania na podstawie omawianego przepisu legitymowany jest właściciel, który utracił prawo, a nie jego następca prawny, co również stoi na przeszkodzie orzeczeniu o odszkodowaniu. M.S. i P.Z. wnieśli w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, żądając jej uchylenia i ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżący wskazali, że część przedmiotowej działki została faktycznie zajęta pod drogę publiczną, a oni sami odstąpili od granicy działki z drogą, zgodnie z ustaleniami, dokonanymi z jednostkami gminnymi, wobec czego należy im się odszkodowanie za utraconą nieruchomość. Zarzucili również, że zajęcie nastąpiło po 1 stycznia 1999 roku, a więc nie podlega rygorom ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powoduje to, że nie można wypłacić odszkodowania byłym właścicielom, ani też uznać prawa do odszkodowania. Zdaniem skarżących nie można w państwie prawa pozbawić obywatela części nieruchomości bez należnego odszkodowania. Wojewoda ........ decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia streścił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zwrócił uwagę, że odszkodowanie za nieruchomości, stanowiące do dnia 31 grudnia 1998 roku własność osób fizycznych, a zajęte pod drogi publiczne, następujące według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Do złożenia takiego wniosku uprawnione są osoby, które w podanej wyżej dacie były właścicielami nieruchomości, bądź ich spadkobiercy. Organ omówił następnie przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podając, iż muszą one zostać spełnione łącznie, a także wskazał, iż jedną z tych przesłanek jest złożenie wniosku przez uprawnionych w terminie od 1 stycznia 2001 roku do 31 grudnia 2005 roku. Termin ten nie może zostać przywrócony. Wojewoda ........ uznał, że wobec faktu, że decyzja potwierdzająca przejście prawa własności na podstawie art. 73 omawianej ustawy poprzedzona jest długotrwałym postępowaniem, osoby będące uprzednimi właścicielami nadal figurują w księgach wieczystych i dokonują obrotu tym prawem, jednak nabywcom nie przysługuje odszkodowanie. Podsumowując rozważania, organ odwoławczy wskazał, że skarżącym nie przysługuje roszczenie, ponieważ w dacie odjęcia własności nie byli właścicielami nieruchomości, a nadto wniosek złożyli po upływie ustawowego terminu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M.S. i P.Z. wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie precyzując, jakiego rozstrzygnięcia się domagają, wskazując jedynie, że oczekują odszkodowania w wysokości [....] oraz odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono po raz kolejny, że nie zostało wykazane, aby sporna działka została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 roku, zatem możliwość zastosowania art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wątpliwa, a organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów w tym zakresie. Skarżący podali, że w chwili nabycia przez nich nieruchomości, w księgach wieczystych brak było informacji o zajęciu części działki pod drogę publiczną, a sam przebieg drogi nie jest zgodny z uwidocznionym na mapach geodezyjnych. Zarzucili, że są jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a przebieg drogi narusza ich własność. Ponownie zaprzeczyli, aby zajęcie działki nastąpiło przed 1 stycznia 1999 roku, a także zarzucili, iż działania rządowej i samorządowej administracji wobec nich są bezprawne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ....... wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skarżących nie wpływają na prawidłowość kwestionowanej decyzji, ponieważ wniosek został złożony po upływie terminu, a sami skarżący nie należą do podmiotów, mogących domagać się odszkodowania w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a. Po dokonaniu kontroli przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz zapadłych decyzji, a także rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z przepisami prawa, a skarga, jako bezzasadna, zasługuje na oddalenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w niniejszej sprawie, odpowiada normującym je przepisom k.p.a., w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy materialnej) i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny materiału dowodowego. Stan faktyczny został wyjaśniony w takim stopniu, jaki był niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Czyniąc zadość wymogom art. 10 i art. 28 k.p.a., organy obu instancji zapewniły stronom możliwość czynnego udziału w każdym etapie postępowania. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniach decyzji znalazło się wyjaśnienie odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podniesione przez skarżących zarzuty odnośnie braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wcześniejszych ich zastrzeżeń są o tyle nietrafne, iż rozpatrywanie ich było bezprzedmiotowe, skoro – niezależnie od stanowiska, zajętego przez skarżących, same zaszłości procesowe, takie jak data złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, przesądzały już treść rozstrzygnięcia. Przechodząc do dalszych rozważań, trzeba zaznaczyć, iż bezspornym w toku całego postępowania było, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną, jednakże nie zapadła decyzja właściwego wojewody o nabyciu jej własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 roku. Brak również w aktach administracyjnych dokumentów, mogących potwierdzać, iż działki zostały wywłaszczone pod cel publiczny, jakim jest budowa drogi, również strony nie podnosiły twierdzeń tego rodzaju. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w kontekście brzmienia art. 61 § 1 k.p.a., w myśl którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wypada zgodzić się z poglądem, prezentowanym w judykaturze, iż organ, wszczynający postępowanie na wniosek, jest treścią wyartykułowanego w nim żądania związany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001 roku, sygn. akt IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). Jeżeli zatem strony wskazały w nie budzący wątpliwości sposób, czego – i ewentualnie, w jakim trybie- się domagają, organ administracji publicznej nie może wyjść poza granice żądania i uczynić przedmiotem swojego postępowania czegoś, co nie było objęte wnioskiem. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane podaniem M.S. i P.Z. z dnia .......2006 roku (data wpływu), w którym wnioskodawcy wskazali jako przedmiot swojego żądania odszkodowanie, a nadto określili jako podstawę prawną odjęcia własności ustawę- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro sami skarżący powołali się na przepisy konkretnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, rzeczą organu administracji publicznej było rozpatrzyć zasadność takiego roszczenia w kontekście wskazanej podstawy prawnej. W tym zatem zakresie zarzuty skargi, jakoby brak było w ogóle przesłanek orzekania w oparciu o ustawę - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mogą zostać podzielone. W tym kontekście uznać należy, iż Prezydent Miasta K. i Wojewoda ...... trafnie przyjęli, rozważając zaistnienie przesłanek przyznania odszkodowania na podstawie art. 73 omawianej ustawy, iż wobec upływu terminu, o jakim mowa w ust. 4 tego przepisu, wniosek nie mógł być uwzględniony. Termin ten ma charakter materialnoprawny, albowiem wprost z ustawy wynika, że po jego upływie roszczenie wygasa. Już samo stwierdzenie, iż roszczenie- o ile w ogóle przysługiwało- z mocy prawa wygasło, czyni bezprzedmiotowym badanie innych przesłanek, o jakich mowa w art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W szczególności do załatwienia sprawy nie było konieczne czynienie ustaleń, czy rzeczywiście doszło do przejścia własności nieruchomości w oparciu o powołany przepis, a zatem zbędne było badanie, czy działka została zajęta pod drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 roku. Można jedynie wskazać, iż wobec nie wyjaśnienia tej kwestii twierdzenia organu, iż nieruchomość, jako przejęta w trybie omawianej ustawy, nie mogła być skutecznie zbyta po dniu 31 grudnia 1998 roku, nie mogą zostać zweryfikowane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zatem należy uznać je za przedwczesne. Ponieważ jednak odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania nastąpiła w pierwszej kolejności w oparciu o stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia, zbyt daleko idące wnioski organów w kwestii odjęcia prawa własności nieruchomości pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Powyższe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów, podniesionych w skardze. W uzupełnieniu należy jeszcze dodać, iż negatywne załatwienie niniejszej sprawy nie pozbawia skarżących możliwości obrony swoich interesów na właściwej już drodze. Ustalenie i wypłata odszkodowania stanowią przedmiot postępowania administracyjnego jedynie wyjątkowo, wówczas, kiedy wyraźny przepis prawa umocowuje organy administracji do orzekania w tym przedmiocie. Oprócz ustalania odszkodowania za nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w polskim systemie prawa organy administracji posiadają jeszcze kompetencję do określania należnego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, z tym że w niniejszej sprawie, jak już wskazano, brak podstaw do przypuszczeń, iż sporną działkę wywłaszczono przed budową drogi publicznej. Nie oznacza to, że skarżący nie mają możliwości dochodzenia swoich praw, jednakże już nie na drodze postępowania administracyjnego. Ochrona własności oraz roszczenia odszkodowawcze za korzystanie z nieruchomości bez umowy stanowią materię prawa cywilnego, zatem interesy skarżących mogą być bronione w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 151 p.p.s.a.