II SA/Kr 909/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 909/11 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, wielopoziomowym z zewnętrznym układem komunikacyjnym, włączeniem do ul. [...] i przebudowa przylegającego odcinka ul. [...] na dz. nr "1", "2", "3", "4", "5’ obr. [...] przy ul [...] /ul. [...] w K.". Wnioskodawcą -inwestorem jest "A" Sp. z o.o., ul. [...] w K.. Decyzja zawiera następujące załączniki: załącznik nr l - warunki zabudowy terenu, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tej decyzji wymieniono uzyskane opinie, a następnie napisano, że okoliczności sprawy przemawiają za przyjęciem, iż zastosowanie znajdzie art. 10 § 2 kpa. Ze względu na wyczerpanie możliwości ustalenia przez organ aktualnych adresów wszystkich stron postępowania - współwłaścicieli działki drogowej nr "2’ obr. [...], objętej wnioskiem, celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, dalsze przedłużanie prowadzonego postępowania naraża wnioskodawcę na niepowetowane szkody, związane ze wstrzymaniem procesu inwestycyjnego oraz stoi w sprzeczności z prawem inwestora do zabudowy nieruchomości. Działka nr "2" obr. [...] stanowi działkę drogową, na której zlokalizowany ma być zjazd na działkę inwestora, nie zmieni w wyniku ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przeznaczenia jako działki drogowej, jak również inwestycja nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności. Napisano dalej, że analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone wart. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588). Pierwsze odwołanie od powyższej decyzji złożył uczestniczący w postępowaniu na prawach strony Ruch Obrony Dzielnicy III. Napisano w nim, że powodem odwołania są warunki szczegółowe dla nowej zabudowy zawarte w załączniku nr 1 decyzji, oraz sposób przeprowadzenia i wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej. Wskazano, że w ciągu ostatnich trzech lat dla dokładnie tego samego obszaru zostały opracowane trzy odrębne analizy urbanistyczno - architektoniczne. Pierwsza, sporządzona przez mgr inż. arch. M. K. określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 17,5 m, a szerokość elewacji frontowej ustalono do 40 m. Druga analiza sporządzona przez prof. dr hab. inż. arch. A. B. ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako 10,6 m, a szerokość elewacji frontowej ustalono do 9,5 m. Trzecia analiza sporządzona przez mgr inż. arch. M. K. określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 18,5 m, a szerokość elewacji frontowej ustalono do 50 m. Obydwa te parametry zostały ustalone tylko w oparciu o analizę trzecią i tylko tę analizę dołączono jako załącznik nr 1 do decyzji. Ta właśnie analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera poważne wady w zakresie określenia przedstawionych tu dwu parametrów zawyżając je wyraźnie i z tego powodu nie może stanowić podstawy decyzji. Drugie odwołanie skierował S. K.. Zarzucił on naruszenie art. 7, 10 i 77 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego znanego organowi, a także art. 50 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych. W uzasadnieniu odwołania napisano, że organ l instancji dysponując dokumentacją sprawy jest w posiadaniu analizy architektoniczno urbanistycznej sporządzonej przez prof. A B., z której jednoznacznie wynika, iż nie ma możliwości usytuowania budynku o wskazanych w decyzji organu l instancji parametrach. Kserokopia tej analizy została dołączona również do akt, jednak organ w żaden sposób merytorycznie do niej się nie odniósł. Odwołujący się wskazał także, że skoro nazwa inwestycji odnosi się w części o przebudowy przylegającego odcinka ul. [...] właściwym trybem procedowania w tym zakresie winien być tryb ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdzono dalej, że organ l instancji sam wskazuje na naruszenie art. 10 k.p.a. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni" Organ nie miał prawa zastosowania opisanego wyjątku. S. K. podniósł dalej, że w analizie pominięto najbliższe sąsiedztwo działki tj. kilkadziesiąt domów jednorodzinnych znajdujących się na północ i na północny zachód na działkach między innymi bezpośrednio graniczących z planowanym terenem inwestycji. Obszar analizowany został wyznaczony błędnie. Organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Jednocześnie z użytego w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowania "wokół" należy wyciągnąć wniosek, iż granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w jednolitej odległości od granic działek, na których ma być realizowana zabudowa. Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego tendencyjnie - rozszerzając je na północ, a ograniczając od strony południowej. W kwestii szerokości elewacji frontowej odwołujący się zauważył, że w analizie ujęto szerokości budynków w sposób wybiórczy, w żaden sposób nie uzasadniając dokonanego wyboru działek przyjętych do analizy. Ostatni zarzut dotyczy wysokości górnej krawędzi. Organ wyznaczył wysokość na poziomie 18,5 m powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli organ pierwszej instancji w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazał co prawda, że ustala wielkość zabudowy, szerokość i wysokość elewacji na poziomie innym niż średni i ograniczył się jedynie do podania, jakie przepisy zastosował, ale w żaden sposób nie uzasadnił, z jakich przyczyn odstępuje od ogólnych zasad oraz w jaki sposób możliwość takiego odstępstwa wynika z analizy, to w sprawie niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 marca 2011 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO przytoczyło obowiązujące przepisy prawa i napisało, że w niniejszej sprawie linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] i ul. [...]. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w samej analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że nie została wykształcona jednorodna linia zabudowy. Po południowo-zachodniej stronie ul. [...] budynki są usytuowane w różnych konfiguracjach, uskokowo w kilku liniach zabudowy w zróżnicowanej odległości od krawędzi pasa drogowego. W środkowej części ul. [...] przeważająca część zabudowy ukształtowana jest zgodnie z przebiegiem ul. [...]. Wobec takiego zróżnicowania usytuowania obiektów kubaturowych względem pasa drogowego w celu zapewnienia zachowania ładu przestrzennego linie zabudowy wyznaczono w odległości wypośrodkowanej względem występujących w obszarze tj. ok. 8 m. Przy czym linię tą wyznaczono jako nieprzekraczalną. W ocenie Kolegium wyznaczenie linii zabudowy w ten sposób zostało uzasadnione przekonywująco i zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego. W kwestii zarzutów dotyczących charakteru linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie charakter linii zabudowy ma znaczenie drugorzędne - istotne jest to by była ona wyznaczona. Bowiem kształt działki na której ma być realizowana inwestycja - stosunkowo szeroka i krótka działka sposób naturalny ogranicza inwestora w możliwości dowolnego, zakłócającego ład przestrzenny lokalizowania obiektu kubaturowego. Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w wysokości do 36 %. W analizie wskazano, że wskaźnik ten dla obszaru analizowanego jest bardzo zróżnicowany wynosi od 9 % do ok. 63 %. Natomiast średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 36 %, dlatego też taki ustalono, co jest zgodne z przepisami prawa. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznaczono do 50 m. W analizie wskazano, że jest to średnia obszaru analizowanego. Kolegium ma jednak wątpliwości, czy w rzeczywistości średnia obszaru analizowanego wynosi ok. 50 m. Wątpliwości potęguje kontranaliza znajdująca się w aktach sprawy sporządzona przez prof. dr hab. inż. arch. A. B.. Kolegium zwraca uwagę organu, że powinien był się ustosunkować do znajdującej się w materiale dowodowym kontranalizy, tym bardziej, że jej ustalenia odbiegają w sposób znaczny od poczynionych przez organ l instancji. Kolegium pragnie także zwrócić uwagę na nieprawidłowe wskazanie parametru szerokości elewacji frontowej. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - krawędzi attyki - ustala się do 18.5 m. Wysokość tą ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia tego parametru powstają w związku z materiałem dowodowym w sprawie w postaci kontranalizy A. B.. Organ l instancji wobec dość znacznych rozbieżności w analizach urbanistyczno-architektonicznych, którymi dysponował, powinien był ustosunkować się do istniejących tu rozbieżności. Organ l instancji nieprawidłowo wskazał parametr szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z orzecznictwem wskaźniki powinny być wyznaczone w sposób konkretny. Ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji powinien wziąć powyższe pod uwagę. W świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii, z przewagą jednak dachów płaskich. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują dachy płaskie. Wobec tego dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski. Ustalenia te uznać należy za zgodne z przepisami prawa. Kolegium zbadało, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego dokonując ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, pomijając jeden z istotnych dowodów w sprawie, organ l instancji dokonał niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu S. K. Kolegium stwierdziło, że organ l instancji odstąpił, na podstawie art. 10 § 2 i 3 kpa, od zastosowania art. 10 § 1 kpa. Zasadność odstępstwa nie została przez organ l instancji należycie uzasadniona. Wątpliwe wydaje się, by straty finansowe stanowiły niepowetowaną szkodę w rozumieniu art. 10 § 2 kpa. Kolegium ma także zastrzeżenia odnośnie do uzasadnienia odstępstwa od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji, jak również z adnotacji urzędowej wynika jedynie, że organ l instancji odstępuje od ustalenia kręgu wszystkich stron postępowania i zawiadomienia o wszczęciu i o toczącym się postępowaniu lecz nie wiadomo, w stosunku do których osób. Zauważyć należy sprzeczność w materiale dowodowym organu l instancji. Niezrozumiałym jest także dlaczego organ l instancji odstąpił dnia 4 stycznia 2011 r. od ustalenia następców prawnych S. L. powołując się na notatkę urzędową z dnia 5 sierpnia 2010 r. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla tego odstępstwa sam fakt, że jest on współwłaścicielem działki "2", w stosunku do której występowały w toku postępowania trudności z ustaleniem kręgu stron postępowania. Tym samym w ocenie Kolegium organ l instancji naruszył art. 10 kpa. Na powyższą decyzję SKO w [...] S. K. skierował w dniu 26 kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił on naruszenie art. 7, 10, 77 i 138 § 2 k.p.a., a także art. 50 i n. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium wzięło pod uwagę tylko część argumentów wskazanych w odwołaniu. Skoro nazwa inwestycji odnosi się w części do przebudowy przylegającego odcinka ul. [...] właściwym trybem procedowania w tym zakresie winien być tryb ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w analizie całkowicie pominięto najbliższe sąsiedztwo działki. Zdaniem skarżącego obszar analizowany został wyznaczony błędnie. Działka posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Dalej skarżący wskazał, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Instytucja kasacji decyzji ma charakter wyjątkowy. Co istotne, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych wart. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza prawa materialnego. Jej wada, która spowodowała uchylenie, dotyczy prawa procesowego a w szczególności błędnego odczytania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 138 § 2 k.p.a., ustanawiającego kategorię decyzji kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Utarte już przez wiele lat w doktrynie i w orzecznictwie rozumienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że instytucja decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy wobec zasady merytorycznego działania organu drugiej instancji (art. 138 § 1 k.p.a.) i regulacja jej dotycząca ma być interpretowana ścieśniające. Jednakże, jeżeli organ drugiej instancji decyduje się na skorzystanie ze swojej kompetencji kasacyjnej, to takie jego działanie oznacza potrzebę i konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego od samego początku przy ewentualnym wykorzystaniu części zgromadzonego dotąd materiału dowodowego. Decyzja kasacyjna jest zatem decyzją wyłącznie procesową i jej skutki mają charakter wyłącznie procesowy, pozbawiający poprzednią decyzję mocy prawnej i przekazujący kompetencję do załatwienia sprawy ponownie organowi pierwszej instancji. Decydując się więc na zastosowanie instrumentu kasacji organ drugiej instancji pozbawia się tym samym kompetencji do rozpatrzenia i załatwienia sprawy w danym toku instancji. Wniosek taki wzmacnia zasada, że organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co oznacza, że on sam o niczym tu nie rozstrzyga. Wskazuje on tylko okoliczności, które organ pierwszej instancji ma sam zbadać zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W analizowanej tu sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję pierwszej instancji i trafnie wskazało na jej oczywiste wady powodujące konieczność powtórzenia postępowania administracyjnego. Wadą taką było zwłaszcza rażące naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wszystkie te wady powinny się znaleźć w polu widzenia Prezydenta Miasta K. w przyszłości, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jednakże w znacznej części swojego uzasadnienia Kolegium dokonało rozstrzygnięć merytorycznych, czego w decyzji kasacyjnej czynić nie powinno. Tym samym Kolegium wpłynęło na dalszy bieg postępowania przed organem pierwszej instancji i to nie poprzez wskazanie okoliczności, jakie mają być w nim wzięte pod uwagę, ale przez przesądzenie części nowego rozstrzygnięcia. W świetle takiej decyzji rozpatrujący ponownie sprawę Prezydent Miasta K. byłby nią związany i nie mógłby swobodnie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej prowadzić nowego postępowania dowodowego. Kolegium naruszyło zatem art. 7 i art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesądziło, że wyznaczenie linii zabudowy zostało w decyzji pierwszej instancji określone i uzasadnione prawidłowo. Kolegium podaje tu konkretne parametry tej linii zabudowy co spowodowałoby, że organ pierwszej instancji musiałby je już uznać za miarodajne i nie badać tego elementu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Kolegium ustaliło także, że prawidłowo został ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Stwierdziło ono także, że ustalenie dla badanej inwestycji płaskiego dachu jest zgodne z prawem. Ponadto Kolegium przesądziło, że zaplanowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i że spełnia ona większość warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te właśnie elementy zaskarżonej decyzji, całkowicie zbędne a nawet niedopuszczalne w decyzji kasacyjnej, przesądziły o jej uchyleniu, gdyż jest to naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając ponownie decyzję odwoławczą, która ze względu na rażące wady decyzji pierwszej instancji powinna być niewątpliwie decyzja kasacyjną, Samorządowe Kolegium odwoławcze powinno się powstrzymać przed rozstrzygnięciami merytorycznymi a jedynie powinno wyraźnie wskazać Prezydentowi Miasta K. wspomniane wady. Uchylając zaskarżoną decyzje Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.