II SA/Kr 909/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 149 § 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku Ł. P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzja Wójta Gminy T. z dnia 16 grudnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu lokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w miejscowości T.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ostateczną z dnia 16 grudnia 2019 r. Wójt Gminy T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w miejscowości T.. W terminie przewidzianym na odwołanie żadne ze stron nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji, co spowodowało, że decyzja stała się ostateczna. W dniu 6.03.2020 r. do Wójta Gminy T. wpłynął wniosek Ł. P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy T. z 16.12.2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Wniosek został uzasadniony brakiem udziału Ł. P. jako strony w postępowaniu bez własnej winy, albowiem wnioskodawca nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania ani nie otrzymał przedmiotowej decyzji. Ł. P. był właścicielem działki nr [...] w chwili wszczęcia postępowania. Podstawowym powodem odmowy wznowienia postępowania są przyczyny przedmiotowe wynikające z faktu żądania wznowienia postępowania po upływie terminu w odniesieniu do Ł. P.. Informacja o terminie, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, może pochodzić zarówno od organu, który wydał decyzję, jak i z dowolnego innego źródła, aby tylko wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Aby strona mogła wnieść podanie o wznowienie danego postępowania ze skutkiem prawnym, winna udowodnić okoliczności wskazujące na dotrzymanie wymaganego miesięcznego terminu. W ocenie organu o okoliczności, że Ł. P. nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji, Skarżący wiedział już co najmniej od 27.01.2020 r. niż w dacie złożenia przedmiotowego wniosku. Ł. P. wraz z innymi mieszkańcami wystąpił bowiem w dniu 29.01.2020 r. (data wpływu do Urzędu) z wnioskiem o udzielenie informacji na temat przygotowań do realizacji inwestycji na działce nr [...] w T. . Stąd należy wyprowadzić wniosek, że o treści kwestionowanej decyzji dowiedział się w styczniu 2020. Już wówczas miał też wiedzę, że ta decyzja nie została do niego skierowana. Tymczasem skarżący złożył wniosek o wznowienie w dniu 6 marca 2020 r. (data wpływu do Urzędu), a więc z uchybieniem miesięcznego terminu. Na to postanowienie Ł. P. wniósł zażalenie domagając się jego uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że ciężar wskazania podstawy wznowienia jak i ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa art. 148 k.p.a., spoczywa zatem na stronie domagającej się wznowienia postępowania. Strona musi wyjaśnić, nawet w sposób opisowy, na podstawie której z przesłanek domaga się wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa) lub dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa), w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. W sytuacji zatem - jak to ma miejsce w rozpoznawanym przypadku - kiedy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt l! OSK 1661/17). Chodzi więc tu o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiada informacje, czego dana decyzja dotyczy (zob. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09). W złożonym w dniu 6 marca 2020 r. wniosku o wznowienie postępowania Ł. P. wskazał, że o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położnej w T. "dowiedział się przypadkowo w dniu 8 lutego 2020r. od swojego sąsiada Z. J., -który był stroną postępowania i otrzymał przedmiotową decyzję". Zdaniem zaś organu l instancji, wnioskodawca wiedział już o wydaniu kwestionowanej obecnie decyzji z dnia 16 grudnia 2019 r, co najmniej od 27 stycznia 2020 r. Pismem opatrzonym taką datą wraz z innymi mieszkańcami wystąpił bowiem o udzielenie informacji na temat przygotowań do realizacji inwestycji na działce nr [...] w T. . W piśmie tym wskazano: "W związku z działaniami wskazującymi na przygotowania do budowy na działce [...] w T. przy ulicy [...] jako mieszkańcy bezpośredniego sąsiedztwa wyrażamy obawy o sposób oddziaływania inwestycji na najbliższe otoczenie. Z uwagi na fakt owiania inwestycji całkowitą tajemnicą ze strony inwestora obawiamy się, że na wprost naszych okien powstanie wielki blok mieszkalny. Taki wariant jest dla nas krzywdzący i z punktu widzenia prawa budowlanego naszym zdaniem decyzja zezwalająca na lokalizację nie powinna być wydana. W ocenie Kolegium wbrew twierdzeniom organu I instancji z treści powyższego pisma nie można wyciągnąć wniosku, że już w tej dacie Ł. P. posiadał informacje o wydaniu przez Wójta Gminy T. decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Wręcz przeciwnie pismo to wskazuje, ze jego autorzy sądzą, że prowadzone postępowanie jest w toku i dotyczy "bloku mieszkalnego". Stąd też w piśmie tym przedstawiają szereg argumentów sprzeciwiających się - w ich ocenie - wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. W. zarzucając naruszenie: 1/ art 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że Ł. P. zachował miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania liczony od dnia dowiedzenia się decyzji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Ł. P. posiadał wiedzę o wydanym rozstrzygnięciu znacznie wcześniej, 2/ art. 6, 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a, poprzez nieprzeprowadzenie w żaden sposób postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kiedy Ł. P. faktycznie dowiedział się o wydaniu decyzji, ograniczając się jedynie w tym zakresie do polemiki z ustaleniami Wójta Gminy T., 3/ art. 28 w zw. z art. 147 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Ł. P. jako strona jest legitymowany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy nie ma on interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w T.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności postanowienia tzw. kasacyjnego, wydane w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie organu odwoławczego postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy było wadliwe, ponieważ z dokumentu na który powołał się organ I instancji nie wynikało, że strona wnosząca o wznowienie postępowania wiedziała o fakcie wydania decyzji a co za tym idzie nie zachowała 1 miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji niż wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728–729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć zatem charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 K.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, (wadliwa ocenia stosowanego prawa) jak i przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji odstąpił od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przez organ II instancji. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do oceny pisma, które stanowiło podstawę odmowy wznowienia postępowania uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy tj. oceny czy zachodzą postawy do wznowienia postępowania czy też nie. Organ ten powinien (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) merytorycznie ocenić czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony (przynajmniej czy w realiach sprawy nie jest oczywistym, że wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot, który strona postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie był) oraz czy termin do wznoszenia tego postępowania został zachowany. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności uprawniała by organ do wznowienia postępowania, negatywna - utrzymaniem postanowienia organu I instancji w mocy. Organ nie mógł jednak legalnie poprzestać na dokonaniu odmiennej, niż dokonał tego organ I instancji, ocenie dowodu, na podstawie którego ten odmówił wznowienia postępowania i jedynie tą oceną uzasadnić uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżone postanowienie nie zawiera jakichkolwiek argumentów uzasadniających stosowanie rozstrzygnięcia opartego o podstawę prawną wyrażoną w art. 138 § 2 K.p.a. tj. wykazanie, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona pełnej oceny wniosku o wznowienie postępowania uzupełniając ewentualnie materiał dowodowy samodzielnie bądź zlecając to organowi I instancji. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.