II SA/Kr 91/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Postanowieniem z dnia 31 marca 2014r., znak:[...] Starosta N. odmówił wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 kpa postępowania administracyjnego z wniosku W.S. z dnia 8 stycznia 2014 r., w którym zwrócił się on o odszkodowanie za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w dniu 28.02.2008r. działki nr [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że część działki nr [...] została przejęta w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pod drogę krajową nr [...] - "[...] ". Organ ustalił, że wnioskodawca dwukrotnie (wnioski z dnia: 31 sierpnia 2009 r. oraz 16 czerwca 2010 r.) występował do Starosty N. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w K. , oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] , która powstała z podziału działki nr [...] . Decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r., znak: [...] - załatwiającą sprawę z wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. - Starosta N. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z powodu złożenia wniosku z uchybieniem ustawowego terminu; postępowanie wszczęte z drugiego wniosku zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia 16 marca 2012 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania we wnioskowanej sprawie z uwagi na fakt, że została już wydana decyzja administracyjna (wskazana powyżej), której przedmiotem postępowania była działka nr [...] . Decyzja o umorzeniu postępowania została utrzymana w mocy przez Wojewodę ostateczną decyzją z dnia 19 października 2012 r., znak: [...] , na którą to skarga złożona przez W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została odrzucona postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 15/13. Organ I instancji wskazał także, że nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako w/w działka, zajętej pod fragment drogi krajowej nr [...] " stwierdzone zostało przez Wojewodę decyzją z dnia 26 stycznia 2009 r., znak: [...] . Decyzja ta, po zaskarżeniu jej, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 4 sierpnia 2009 r., znak: [...] Zażalenie na to postanowienie wniósł W.S. wskazując, że domaga się odszkodowania za zabrane mu 330 m2 w miejscowości K. koło drogi [...] ". Wojewoda postanowieniem z dnia 14 listopada 2014r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. W uzasadnieniu podano, iż z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które wypłaca odpowiednio: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi; Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg), będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wobec tego kwestia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), położoną w K. była już przedmiotem postępowania przed tutejszym organem: decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia l grudnia 2009 r., znak: [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz W.S. z uwagi na uchybienie terminowi ustawowemu do złożenia wniosku o odszkodowanie; z kolei decyzją z dnia 19 października 2012 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 16 marca 2012 r., znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku W.S. ; skarga na powyższą decyzję Wojewody została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 15/13. W świetle powyższego organ I instancji prawidłowo zauważył, że żądanie W.S. - w którym zwraca się on z prośbą dotyczącą działki oznaczonej nr [...] , położonej w K. , Gmina N. - skierowane jest na załatwienie sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Z uwagi na identyczność podmiotu (wnioskodawcą pism z dnia 8 stycznia 2014 r. oraz z dnia: 31 sierpnia 2009 r., 16 czerwca 2010 r. jest W.S. , identyczność przedmiotu (w/w pisma dotyczą działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] ) oraz niezmieniony stan prawny i faktyczny (ustalenia odszkodowania za nieruchomość - działkę nr [...] , wydzieloną z działki nr [...] - zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) organ I instancji stwierdził tożsamość sprawy administracyjnej, gdyż sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem a organ administracji publicznej nie może kolejny raz orzekać w tej samej sprawie, zgodnie z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 kpa. Na gruncie art. 61 a § 1 kpa wyrażony jest w doktrynie pogląd, że "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania to okoliczności powodujące niemożliwość wydania decyzji merytorycznej celem zakończenia postępowania (w ślad za Z. R. Kmiecikiem w: Inne uzasadnione przyczyny, w: Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, dostępnego w Systemie Informacji Prawnej LEX). Wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją uważane jest za okoliczność, dla której odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona (tamże). Warto dodać, że kwestia ustalenia owej okoliczności będącej przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego musi być znana w chwili wniesienia żądania, a więc wynikać z treści podania. Organ nie może wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy dla ustalenia istnienia owej okoliczności konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - takie postępowanie powinno zatem zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 § 1 kpa (w ślad za T. Wosiem w: Postępowanie administracyjne, pod red. T. Wosia, wyd.l, 2013). Na gruncie powyższych rozważań oraz po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy podał, iż "inną uzasadnioną przyczyną", dla której Starosta N. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego jest żądanie strony dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Była to zarazem okoliczność znana organowi I instancji w chwili wniesienia przez W.S. żądania, dla której przeprowadzanie kolejny raz postępowania wyjaśniającego oraz wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania byłoby niecelowe. Dalej organ odnosząc się do zarzutów zażalenia podał, iż w dniu 11 lipca 2008 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów kpa została wydana przez Wojewodę decyzja nr [...] , znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa mostu na potoku [...] w miejscowości K. w km J3+240 w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z budową skrzyżowań z [...] , oraz budową chodnika dla pieszych od istniejących zatok autobusowych do pobliskiego cmentarza i wykonaniem objazdu tymczasowego", która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 grudnia 2008 r., znak: [...] . O wydaniu decyzji lokalizacyjnej, o możliwości zapoznania się z jej treścią oraz o publicznym obwieszczeniu o jej wydaniu zostały zawiadomione strony pismem z dnia 11 lipca 2008 r., znak: [...] W wykazie stron do zawiadomienia widnieje w pkt 14 W.S. ; na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się jego własnoręczny podpis oraz data odebrania powyższego pisma. Informacja ta jest istotna z uwagi na to, że zarówno w/w decyzja, jak i w/w zawiadomienie zawierają w swojej treści oznaczenie działek, które dla celów planowanej wtedy inwestycji miały podlegać podziałowi. Wśród nich wymienione zostały działki będące własnością W.S. nr [...] (a z niej wydzielona pod inwestycję działka nr [...]), nr [...] (a z niej wydzielona pod inwestycję działka nr [...] ), nr [...] (a z niej wydzielona pod inwestycję działka nr [...]) oraz [...] (a z niej wydzielona pod inwestycję działka nr [...] ). W dniu 29 lutego 2008r. przeprowadzone zostało wznowienie znaków granicznych określających granice nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: [...] ,[...] ,[...] ,[...] (zawiadomienie o wznowieniu znaków granicznych, [...] ). Na zawiadomieniu widnieje nazwisko geodety, R.J. , którego żalący przywołuje w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. Organ, na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz dokonanych ustaleń wnioskuje, że wznowienie znaków granicznych nastąpić musiało w związku z koniecznością wydzielenia z powyższych działek części działek, które przeznaczone zostały później na inwestycje związane z drogą krajową nr [...] ". Organ odwoławczy wskazał, iż przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod drogi publiczne nie następuje wyłącznie w oparciu o ustawę z dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, której przepis art. 73 jest często przez żalącego przywoływany. Spośród nieruchomości W.S. w/w, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , która powstała z podziału działki nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na mocy powyższej ustawy, natomiast pozostałe działki zostały przejęte za odszkodowaniem na mocy wskazanej wcześniej decyzji Wojewody z dnia 11 lipca 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej. Na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę z dnia 9 czerwca 2014 r., znak: [...] - za działki oznaczone nr: [...] ,[...] ,[...] oraz [...] . które przeznaczone były pod inwestycję pn. "Budowa mostu na potoku [...] w miejscowości K. ... " ustalone zostało na rzecz W.S. odszkodowanie. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że cała kwota odszkodowania została wypłacona tej osobie w dniu 5 listopada 2009 r., na mocy decyzji Wojewody z dnia 30 września 2009 r., wydanej na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. Z kolei w decyzji z dnia 9 czerwca 2014 r., znak: [...] Wojewoda przyznał na rzecz W.S. odszkodowanie stanowiące różnice pomiędzy ustalonym na nowo odszkodowaniem a zwaloryzowanym i wypłaconym wówczas na mocy w/w decyzji z dnia 30 września 2009 r. odszkodowaniem oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty zwaloryzowanej kwoty. Kwota ta została wypłacona, od decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Odnosząc się do dalszych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia 26 stycznia 2009 r., znak: [...], którą kwestionuje żalący była już przedmiotem postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez niego, które zakończone zostało decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 4 sierpnia 2009 r., znak [...] utrzymującą w mocy jako prawidłową zaskarżoną decyzję. Natomiast pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które powołuje W.S. są: zawiadomieniem o przekazaniu Staroście N. wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 oraz pismem o sprecyzowanie wniosku o odwołanie decyzji Wojewody ; pisma w/w nie zawierają w swej treści następujących twierdzeń, które zawarł żalący. W świetle zarówno sprawa odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] , jak i sprawa odszkodowania ustalonego w trybie specustawy drogowej za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] były – jak wskazano powyżej - przedmiotem stosownych, ostatecznych decyzji administracyjnych, które nie zostały dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem wiążą one erga omnes (tj. są skuteczne wobec wszystkich; zgodnie z poglądem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 lutego 2000 roku sygn. akt II SA/Kr 2297/99, nie publ). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył W.S. , podnosząc, iż z jego działek nr [...] i [...] zostało wydzielone 330 m2, za które nie otrzymał odszkodowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Zgodnie z jednolitym orzecznictwem, przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest m.in. zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z treści postanowień wynika, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania miał być fakt, że postępowanie o odszkodowanie za wnioskowaną przez skarżącego nieruchomość, było już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ. W ocenie organu, wnioskodawca dwukrotnie występował do Starosty N. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę samą co określona we wniosku z dnia 8.01.2014 roku nieruchomość położona w K . Organ przy tym wskazał, że z działki wskazanej we wniosku o nr [...] , została wydzielona działka ewidencyjna nr [...] , która była przedmiotem wskazanych szczegółowo w uzasadnieniach postępowań. Analiza akt administracyjnych nie daje jednak podstaw do wyciągnięcia takich wniosków jak organ. We wniosku z dnia 8.01.2014 roku wskazana jest działka ewidencyjna nr [...] o pow. 332 m2 położona w K . . W aktach administracyjnych brak jednak jakichkolwiek dokumentów dotyczących działki w K. o w/w numerze ewidencyjnym, w tym m.in. dokumentów dotyczących jej podziału, z których ma wynikać, że właśnie z niej została wydzielona działka ewidencyjna nr [...] , odnośnie której toczyło się już postępowanie. Z powyższych przyczyn Sąd z urzędu zwrócił się do organu o ich dostarczenie (k. [...] .). Wnioskowane dokumenty, dostarczone nie zostały, a z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie wynika, że organ I instancji udzielił informacji, z których wynika, że nimi nie dysponuje. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonego postanowienia było co najmniej przedwczesne. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie zatem zgromadzenie materiału dowodowego i dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy toczyło się postępowanie o odszkodowanie za działkę wskazaną we wniosku z dnia 8.01.2014 roku. W zależności od dokonanych ustaleń, organ wyda stosowny akt prawny. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a