II SA/Kr 910/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Prezydenta Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku: Centrum Handlowo - Usługowego [...] ustalił lokalizacje inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa sieci elektroenergetycznej kablowej zasilania podstawowego i rezerwowego w rejonie ulic [...] w K. - działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10 , 11, 12, 13, 14, 15, , 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,28 , 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 , 41 obr.[...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami), w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podano, cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Wyjaśniono także, że w toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powołano się na opinie uzyskane w toku postępowania oraz wskazano, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.K. podając, że nie zgadza się na dokonanie przez inwestora zabudowy terenów graniczących z jego działkami nr 13 i nr 14 od strony wschodniej i zachodniej, wysoką zabudową. Podniósł, wartość jego działek ulegnie obniżeniu i staną się one bezużyteczne. Zdaniem skarżącego jedynym rozwiązaniem w tych okolicznościach jest wykupienie przedmiotowych działek. Rozpoznając złożone odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego wymienioną w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do których zalicza się: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego odbywa się na wniosek inwestora, który w tymże wniosku określa zarówno przedmiot, charakterystykę, jak i zakres planowanego zamierzenia. Wobec tego ani organ I instancji, ani też Kolegium Odwoławcze nie są władne do zmiany zakresu terytorialnego planowanej inwestycji poprzez ustalenie innego jej przebiegu, w szczególności poprzez wyłączenie z zakresu inwestycji określonych działek, tj. tych, których właściciele nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Jednocześnie organ wskazał, że na tym etapie postępowania zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie rodzi bowiem praw do terenu, w związku z czym nie jest wymagane na tym etapie postępowania dysponowanie przez inwestora terenem na cele budowlane. Zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, bądź jej brak, mają natomiast istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Natomiast kwestia wykupienia działek stanowiących własność skarżącego nie należy do oceny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani też nie jest związana z tym postępowaniem, w szczególności prowadzenie takiego postępowania i wydanie decyzji nie są uzależnione od wykupienia nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S.K. zarzucając naruszenie ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie ustalenie, czy zamierzenie mieści się w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 63 ust. 2 w/w ustawy poprzez naruszenie w następstwie wydania zaskarżonych decyzji uprawnień osób trzecich, wynikających z prawa własności do nieruchomości objętych powyższym zamierzeniem. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela organów państwa z uwagi na przyjętą błędną wykładnię przepisów prawa mającą wpływ na sytuację prawną skarżącego oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z materiałami dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący podniósł, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia będącego inwestycją celu publicznego, w razie braku porozumienia z osobami uprawnionymi do nieruchomości ma potencjalną możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej na podstawie art. 112 ust. 3, czy też art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w następstwie których może dojść do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności osób trzecich wbrew ich woli, w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając w szczególności fakt, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest warunkiem wszczęcia procedur wywłaszczeniowych, organ administracji publicznej już na tym etapie jest obowiązany mieć na uwadze zasady określone w art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji. Powinien ustalić po pierwsze, czy zastosowanie w konkretnej sprawie procedury zmierzającej do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest usprawiedliwione z uwagi na przedmiot postępowania, po drugie zaś, przepisy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a nawet przy braku jasnego rezultatu, w sposób zawężający na korzyść ochrony własności, nigdy zaś rozszerzające. Skarżący zarzucił brak jednoznacznego ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do rozpoznania wniosku inwestora w trybie realizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podniósł, że ustalenie w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie tej okoliczności, że dane zamierzenie inwestycyjne może być uznane w świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami za cel publiczny, jest niewystarczające do prawidłowej kwalifikacji danej inwestycji jako podlegającej procedurze właściwej dla ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w trybie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił, że nie dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji na. Ustalając znaczenie inwestycji należy bowiem wziąć pod uwagę takie cechy jak rozmiar inwestycji, cel któremu ma służyć, doniosłość inwestycji z punktu widzenia interesów lokalnych, czy ponadlokalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycja art. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on iż ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnione, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego lub zbiorowego). Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia i z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z sytuacją taką many do czynienia w niniejszej sprawie. Inwestor nie wykazał w żaden sposób, iż zamierzenie inwestycyjne w stosunku do którego złożył wniosek o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego spełnia warunki, by można je zaliczyć do tego typu przedsięwzięć. Okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organy administracji tak pierwszej jak i drugiej instancji. Informacje wskazane we wniosku, opisu tej inwestycji w szczególności danych charakteryzujących inwestycję, nie wynika miała być ona działaniem lokalnym czy ponadlokalnym mającym na celu zaspakajanie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Przeciwnie z danych charakterystycznych wynika, iż celem zamierzenia jest budowa sieci elektroenergetycznej do planowanej inwestycji budowy Centrum Handlowo - Usługowego [...]. . Jak wiadomo sądowi z urzędu (sprawa II SA/Kr 911/10) Centrum to ma składać się z 4 budynków o przeznaczeniu handlowo-usługowo-konferencyjno-biurowej, handlowo-usługowej, hotelowej i biurowej. Dane te wskazywałyby raczej, iż zamierzenie inwestycyjne ma na celu zaspokojenie interesu prywatnego, aczkolwiek o cechach grupowych a nie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym, co wykluczało by możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest bez znaczenia status podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego oraz źródła finansowania przyszłej inwestycji. Koniecznym było jednak wykazanie przez wnioskodawcę, iż inwestycja w stosunku do której ubiega się o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, co pozwoliłoby na zaliczenie jej do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym. Wniosek o wydanie decyzji jednak takich danych nie zawiera a okoliczności wskazane przez sąd wyżej świadczą iż mamy raczej do czynienia z sytuacją przeciwną. Organy administracji, wadliwie przyjęły, iż zamiar realizacji celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przesądza, iż dane zamierzenie spełnia warunki by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego. Jak mowa o tym wyżej, zamiar realizacji celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tylko jednym z dwóch warunków jakie spełnić musi dane zamierzenie inwestycyjne by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego. Oprócz tego warunku wnioskodawca winien wykazać, iż zamierzenie to jest działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym tj. iż ma ono na celu zaspokajanie potrzeb zbiorowości lokalnych lub ponadlokalnych. Oczywiście budowa sieci elektroenergetycznej stanowi realizację jednego z celów wskazanych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym niemniej wskazanie tylko tej okoliczności nie przesądza, iż przyszłą inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Koniecznym jest ustalenie czy inwestycja ta ma być działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym. Ustalenia tej okoliczności organy nie dokonały. Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 52 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Natomiast art. 53 pkt 3 tej ustawy przesądza, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wskazane przepisy przesądzają, iż do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wnioskodawca – inwestor powinien dołączyć kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 - na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Mapa taka stanowi też integralna część decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunku tego nie spełniają mapy dołączone do wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem, oraz mapa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej. W szczególności nie wynika z nich, iż zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pieczęcie na niektórych z tych mapach (a właściwie ich kserokopiach) są nieczytelne. Zdaniem sądu zasadnym jest też zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący został powiadomiony jedynie o wszczęciu sprawy. Organ nie powiadomił go natomiast o możliwości zapoznania się materiałem sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Uchybienie to aczkolwiek ewidentne, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Skarżący bowiem nie wykazał, iż naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. wpłynęło w jakikolwiek sposób na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. A p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia było stwierdzenie że postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 w/w ustawy)