II SA/Kr 910/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. i I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., znak SKO.Z/4100/67/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących M. M. i I. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 910/24 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r., znak: GS-09.6826.3.1054.2019.KG, wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1495), odmówił wydania M. M. i I. M. zaświadczenia o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] ([...]) z uwagi na to, że nieruchomość jest niezabudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: SKO.Z/4100/105/2022, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. M. i I. M., orzekło kasatoryjnie, wskazując przy tym na konieczność wypowiedzenia się organu pierwszej instancji co do związku funkcjonalnego działki nr [...] (ogród przy budynku mieszkalnym, domek na narzędzia) z działką nr [...] (budynek mieszkalny). Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r., znak: GS-09.6826.3.1054.2019.JB, ponownie odmówił wydania M. M. i I. M. żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na działce nr [...] (niezabudowanej i bez samodzielnego dostępu do drogi, co wynika ze zdjęć lotniczych z 2021 r. i 2022 r.) niedawno (o czym świadczy stwierdzony w toku oględzin brak murawy wokół) usytuowano drewniany obiekt niezwiązany trwale z gruntem. W ocenie organu pierwszej instancji ustawie podlega tylko taki obiekt budowlany lub urządzenie budowlane (art. 1 ust. 2 pkt 3), które znajdują się na tym samym gruncie, co budynek mieszkalny (I SA/Wa 2066/19). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., znak: SKO.Z/4100/67/2023, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. M. i I. M., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skoro działka nr [...] była niezabudowana na dzień 1 stycznia 2019 r., to nie istnieje związek funkcjonalny między działką nr [...] (zabudowa mieszkaniowa) a działką nr [...] (brak powiązanej infrastruktury). Na powyższe postanowienie M. M. i I. M. wywiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie istnieje związek funkcjonalny pomiędzy działkami; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie odnoszącym się do kwestii funkcjonalnego powiązania działek oraz naruszenie zasad wyrażonych w tych przepisach prawa. W uzasadnieniu skargi podniosły w szczególności, że sporna działka nie może funkcjonować samodzielnie (ścisłe wkomponowanie pomiędzy inne nieruchomości, kształt, brak dostępu do drogi publicznej, niewielka powierzchnia wynosząca 159 mkw.) i została w drodze bezprzetargowej oddana im w użytkowanie wieczyste w celu poprawy zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]. Na spornej działce znajduje się infrastruktura (sieci elektroenergetyczna i gazowa, które zasilają budynek mieszkalny) oraz od wielu lat urządzony i użytkowany ogród przydomowy z domkiem drewnianym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Procedura wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII k.p.a. (art. 217 i następne). Procedura ta jest znacznie uproszczona względem postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, ogranicza się bowiem tylko do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – ze względu na obowiązek wynikający z przepisu prawa lub też na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (art. 217 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 386), zwana dalej ustawą. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie (art. 4 ust. 3). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4). Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 5). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły stronie skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...], a w szczególności czy działka ta spełnia przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie nie jest jednolite; jednak przeważa pogląd, zgodnie z którym "pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716)." Por. Wyroki NSA z 19.05.2021 r., I OSK 200/21, LEX nr 3206217, oraz I OSK 227/21, LEX nr 3211996; z 19.10.2021 r., I OSK 557/21, LEX nr 3267783; z 12.05.2022 r. I OSK 1738/21, LEX nr 3354225 NSA z 29.02.2024 r., I OSK 2352/20, LEX nr 3700478. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę również pogląd ten podziela. W niniejszej sprawie poza sporem pozostają okoliczności faktyczne. Działka [...] objęta niniejszym postępowaniem użytkowana jest wspólnie z działką [...], do której bezpośrednio przylega. Na działce [...] znajduje się dom mieszkalny jednorodzinny skarżących (działka uległa przekształceniu na podstawie przepisów ustawy i wydano w tej sprawie zaświadczenie). Działka [...] jest działką o niewielkiej powierzchni – 159 m2, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i w związku z tym w 2013 r. została oddana skarżącym w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej tj. działki [...]. Sporna działka wykorzystywana jest jako ogród przydomowy i jest zagospodarowana w charakterystyczny dla tego przeznaczenia sposób. Dodatkowo jak wynika z mapy zasadniczej załączonej do skargi, na nieruchomości tej znajdują się fragmenty sieci gazowej i energetycznej, do których przyłączony jest dom mieszkalny na działce [...]. Ze względu na swoje położenie, powierzchnię oraz konfigurację w terenie działka [...] nie mogłaby zostać zagospodarowana samodzielnie jako odrębna nieruchomość. Wszystkie te okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że działka [...] jest funkcjonalnie związana z działką [...] zabudową domem mieszkalnym. Wobec powyższego skarga została uwzględniona, a zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. jako że naruszony został art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Postanowienie organu I Instancji uchylone zostało na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.