II SA/Kr 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. przy udziale Marty Suchodolskiej - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza sprawy ze skargi A. L.-W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 3 września 2015 r. znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: u.p.b.) nakazał A.L.-W., właścicielowi działek nr [...], [...] rozbiórkę urządzenia reklamowego podświetlanego stacji A wraz z fundamentem i przynależną instalacją elektryczną, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] obr. [...] K. przy al. [...] w K. wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.01.2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzone w dniu 21 października 2015 r. oględziny obiektu budowlanego tj. urządzenia reklamowego stacji A ustaliły fundament betonowy, w którym zamontowany jest pylon reklamowy podświetlany. Przedmiotowe urządzenie wyposażone jest w instalację elektryczną. Wymiary fundamentu to wysokość ponad poziom terenu 0,65 m, długość 3,20 m szerokość 2,80m. Wysokość pylonu wynosi w ramach możliwej oceny wizualnej około 7,0m. (k. [...] akt PINB). Organ wskazał, iż obiektu nie można zakwalifikować do żadnego wyjątku od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 i art. 30 u.p.b. Nadto A. L.-W. nie wypełniła w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 20.01.2015 r., znak: [...], co uniemożliwia wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Organ podkreślił przy tym, iż obowiązek nałożony został na właściciela działek na których posadowiony został obiekt, który nie wskazał inwestora. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. L.-W., podnosząc że sporny obiekt znajduje się tylko na działce nr [...], decyzję skierowano zaś błędnie nie do inwestora, o którym organ wie, iż jest to właściciel sąsiedniej stacji benzynowej. Ponadto podano, iż urządzenie stoi na stopie betonowej, która nie jest trwale związana z gruntem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2016r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, iż WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za nieprawidłowy. Organ I instancji nie ustalił osoby inwestora, zgodnie z art. 52 u.p.b. W konsekwencji nie został prawidłowo ustalony krąg stron niniejszego postępowania. Ponadto PINB przedwcześnie przyjął, iż ma zastosowanie tryb postępowania uregulowany w art. 48 u.p.b. z dnia 7 lipca 1994 r.. bez ustaleń w przedmiocie daty realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Jest to okoliczność o tyle kluczowa dla przedmiotowego postępowania, iż warunkuje konieczność zastosowania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. lub też ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie przesądzi o dalszym toku postępowania. Przedmiotową reklamę świetlną należy zaliczyć do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. W myśl art. 3 pkt 3 u.p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca jako przykład budowli wskazuje przy tym między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Natomiast pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460). W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zatem wykonanie przedmiotowej reklamy świetlnej trwale związanej z gruntem ze względu na okoliczność, że jest ona zaliczana do kategorii budowli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże wątpliwości organu budzi zgromadzony materiał dowodowy. Na szkicu z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 21 października 2014 r. nie zostały oznaczone działki na których znajduje się legalizowany obiekt oraz sąsiednie działki, a także kierunki. Ponadto analiza zalegających w aktach organu I instancji map nie pozwala stwierdzić czy przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest jedynie na działce o nr ewid. [...] czy też na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] obr. [...] K. przy al. [...] w K. Fakt ten ma istotne znaczenie dla wykonalności decyzji organu I instancji, którą nakazano rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Ponadto postanowienie PINB z dnia 20 stycznia 2015r. znak: [...] wydane w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. jest wadliwe wobec nałożenia obowiązku na A. L.-W. jako inwestora bez wcześniejszego jednoznacznego ustalenia osoby inwestora urządzenia reklamowego A. Z akt sprawy jedynie wynika, że właścicielem działek o nr ewid. [...] oraz [...] obr. [...] K. przy al. [...] w K. jest A. L.-W. Mimo zgłaszania przez A. L.-W., że nie jest inwestorem reklamy, PINB nie wezwał właścicielki działek o złożenie wyjaśnień w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła A. L.-W. zarzucając jedynie w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji naruszenie; - art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz nieprzeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - art. 7 i 77 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 11 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 107 kpa poprzez jedynie pozorne uzasadnienie decyzji, gdyż w decyzji brak jest pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu; - art. 48 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podano, iż skarżony organ odwoławczy przedwcześnie przesądził o charakterze spornego obiektu jako reklamy świetlnej i budowli z art. 3 pkt 3 u.p.b. i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czym niezasadnie związał organ I instancji. Skarżąca podkreśliła iż sporny obiekt nie jest niczym więcej niż naprawionym uprzednio istniejącym znakiem informującym o cenie paliw, istniejącym wcześniej, który uległ zniszczeniu. Roboty konserwacyjne nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter kasatoryjny, wobec czego w swoim uzasadnieniu powinna zawierać elementy, które dotyczą oceny podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy ma w pełni kompetencję i może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego wbrew zarzutom skargi, istotą niniejszej sprawy jest zbadanie przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a więc spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu skarżony organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie istotną okolicznością była kwestia legalności spornego urządzenia reklamowego podświetlanego stacji A wraz z fundamentem i przynależną instalacją elektryczną. Wobec tego konieczne do wyjaśnienia dla oceny prawnej i skutków prawnych jakie mogą nastąpić były takie elementy jak dokładne i precyzyjne ustalenie kształtu obiektu, w tym jego posadowienia, w celu ustalenia jego charakteru, również położenia, co wiązało się z koniecznością precyzyjnego wskazania numerów działki lub działek na których sporny obiekt się znajduje, wobec kwestii wykonalności wydanej decyzji. Istotnymi elementami dla dalszych skutków prawnych było także ustalenie okresu w jakim sporny obiekt powstał jak i ustalenie inwestora wobec konieczności ewentualnej jego odpowiedzialności w sytuacji niezgodności posadowienia obiektu z przepisami prawa czy ochrony jego praw poprzez zapewnienie mu udziału w postępowaniu. Zdecydowana większość z tych elementów nie została przez organ I instancji ustalona (położenie obiektu, w tym numery działek, osoba inwestora, okres powstania obiektu ze względu na kwestię zastosowania właściwych przepisów), dodatkowo zaś brak wskazania inwestora prowadził do pominięcia go jako strony w prowadzonym postępowaniu oraz nieprawidłowego wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. (nałożenia obowiązku na A. L.-W. jako inwestora bez wcześniejszego jednoznacznego ustalenia osoby inwestora urządzenia reklamowego). Wobec tego zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie był znaczny. Postępowanie organu I instancji było w tym zakresie wadliwe i nie dało się go uzupełnić przez organ odwoławczy, który musiałby de facto prowadzić je w tym zakresie w całości od początku, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności i brak zapewnienia pełnego w nim udziału ze strony inwestora. W związku z tym zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, czy to art. 15 kpa, czy art. 7 i 77 kpa oraz art. 11 kpa w zw. z art. 107 kpa były niezasadne, ponieważ organ odwoławczy w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wobec spełnienia przesłanek z tego przepisu organ odwoławczy nie miał podstaw do pełnego odniesienia się i rozpatrzenia wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, do czego w zaistniałej sytuacji nie był zobligowany. Wobec tego niezasadne są także zarzuty skargi wskazujące na brak podstaw do zawarcia jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Wbrew wywodom skargi organ odwoławczy miał w tym względzie obowiązek, zaś jego wskazania są w ocenie Sądu prawidłowe, gdyż dotyczą istoty sprawy. Organ odwoławczy również prawidłowo w ocenie Sądu dokonał oceny w zakresie zaliczenia spornego obiektu do kategorii budowli – urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. W myśl art. 3 pkt 3 u.p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca jako przykład budowli wskazuje przy tym między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć, pomocniczo zaś definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460). W myśl art. 4 pkt 23 tej ustawy reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zatem wykonanie przedmiotowej reklamy świetlnej trwale związanej z gruntem ze względu na okoliczność, że jest ona zaliczana do kategorii budowli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotnymi w tym względzie okolicznościami dla oceny prawnej charakteru spornego obiektu było posadowienie go na fundamencie betonowym, w którym zamontowany jest pylon reklamowy podświetlany oraz wymiary fundamentu, w tym ustalona wysokość ponad poziom terenu 0,65 m, długość 3,20 m szerokość 2,80m, a także wysokość pylonu około 7,0m. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.