II SA/Kr 911/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania dotyczącego odbioru odpadów 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 21 zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. B. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przewodniczący Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 165 a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości kary administracyjnej za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub ewentualnie umorzenie jej w części i rozłożenie pozostałej części na raty. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. nałożono na T. B. karę pieniężna w wysokości [...] zł, którą SKO w K. utrzymało w mocy. W dniu 1 lutego 2018 r. do organu wpłynęło pismo T. B. o umorzenie w całości kary administracyjnej nałożonej za nieterminowe złożenie półrocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w kwocie [...]zł ewentualnie umorzenie jej w części i rozłożenie pozostałej części na raty. Organ wskazał, że jest to już trzeci wniosek T. B. o umorzenie przedmiotowej kary. Po przeprowadzeniu postępowania Zarząd Związku Międzygminnego decyzją z dnia 20 lipca 2017 r. odmówił umorzenia kary administracyjnej za nieterminowe złożenie sprawozdania. Następnie SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ stwierdził, że dokonał analizy wniosku T. B. z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz dokumentów uzasadniających jego sytuację finansową, dołączoną do poprzednich wniosków o umorzenie. Analiza ta nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły jakiekolwiek nowe okoliczności uzasadniające złożenie ponownego wniosku o umorzenie kary administracyjnej. Zgodnie z art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej jeżeli z jakichkolwiek przyczyn postepowanie nie może być wszczęte organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania jest fakt, że w sprawie zapadła już ostateczna decyzja. Na to postanowienie zażalenie złożył T. B. podnosząc, że zgodnie z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty podniesione w zażaleniu nie odnoszą się merytorycznie do treści postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Merytoryczne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały szczegółowo przeanalizowane w postępowaniu przed organem I instancji i nie budzą zastrzeżeń zarówno po stronie wnioskodawcy jak i Kolegium. Do tych okoliczności należy zaliczyć dwukrotne rozpatrywanie wniosków o analogicznej treści i dwukrotne utrzymanie decyzji odwoławczych. Aktualnie wskazane "nowe" okoliczności nie zasługują na taką kwalifikację. Nie można stwierdzić, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest wyjątkowo trudna. T. B. jest zatrudniony na pełen etat, co zapewnia mu posiadanie stałych miesięcznych dochodów, dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą, w wyniku której również osiąga dochody. Wydane przez Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" postanowienie spełnia wszystkie wymogi przewidziane przez normę art. 61 a K.p.a., a nie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Brzmienie tych dwóch przepisów proceduralnych jest identyczne. Przepis art. 61 a K.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Takimi uzasadnionymi przyczynami jest brak nowych okoliczności oraz zapadłe już dwa ostateczne rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. B. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przyjmując, ze zakończona została prawomocnym rozstrzygnięciem, a złożony wniosek z dnia 30 stycznia 2018 r. jest tożsamy z wcześniej zgłaszanymi, podczas gdy zgłoszony wniosek w swej istocie zawiera odmienne treści od dotychczas złożonych i odmienny jest jego zakres; 2/ art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjcie, że postępowanie winno być umorzone z przyczyn formalnych ze względu na brak nowych okoliczności, w sytuacji gdy jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu SKO w K. poczynił merytoryczne rozważania, co do kwestii sytuacji osobistej skarżącego, oceny merytorycznych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania oraz oceny nowych okoliczności pojawiających się w sprawie – co wskazuje na zmianę sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego i niezasadność umorzenia postępowania; 3/ art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, że do kar pieniężnych z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zastosowanie znajduje art. 165 a § 1 ordynacji podatkowej, podczas gdy z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do kar pieniężnych z tej ustawy stosuje się wyłącznie przepisy działu III ordynacji podatkowej, który to dział obejmuje art. Od 21 do 119, nie obejmuje natomiast art. 165 a ordynacji podatkowej; 4/ art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 61 § 1, art. 79 a, art. 80, art. 81 K.p.a. poprzez przedwczesne dokonanie oceny okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do uznania żądania wnioskodawcy za uzasadnione, podczas gdy prawidłowej oceny materiału dowodowego i zasadności żądania strony organ może dokonać dopiero w toku postępowania, uwzględniając przy tym prawo strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu na każdym jego etapie oraz obowiązek organu do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wskazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia SKO w K. z dnia 25 maja 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Zarządu Związku Międzygminnego z Gospodarką Komunalną w C. z dnia 8 lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działań organów administracji publicznej, w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślić również należy, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego skargą oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją/postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C. z dnia 8 lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary administracyjnej za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 9 n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9 n ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 9 x ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który: 5) przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Stosownie do art. 9 zf ustawy do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Dział III Ordynacji podatkowej obejmuje swoim zakresem przepisy od art. 21 do art. 119. W myśl art. 67a. ordynacji podatkowej, czyli przepisu, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy odesłania z art. 9 zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że wbrew ocenie organu I instancji w sprawie nie ma zastosowania art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej, dlatego też na tej podstawie organ nie mógł odmówić wszczęcia postepowania. Z kolei organ II instancji uznał, że wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy odmówić na mocy art. 61 a K.p.a. ze względu na zapadłe już dwa ostateczne rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kary administracyjnej. Jednak rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne. Przede wszystkim wskazać należy, że wcześniej organy rozstrzygały sprawę merytorycznie i odmawiały umorzenia kary administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa odmowa umorzenia zaległości podatkowych nie stwarza stanu res iudicata i na podstawie powołanych przepisów można żądać umorzenia zaległości tak długo, jak długo zaległość ta istnieje (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 162/17). Tym samym wniosek o odroczenie terminu płatności, o rozłożenie na raty lub o umorzenie można składać wielokrotnie. Istotne jest, aby zmienił się jeden z elementów stanu faktycznego, który był poprzednio przedmiotem oceny organu. Skarżącemu przysługuje prawo do wystąpienia do organu z ponownym wnioskiem o udzielenie ulgi bądź też umorzenie zapłaty przedmiotowych należności w przypadku wystąpienia tzw. nowych okoliczności, tj. zmiany sytuacji ekonomicznej, rodzinnej i zdrowotnej. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyżej zastosowaną wykładnię przepisów i zbadają kwestię dotyczącą ewentualnego wystąpienia nowych okoliczności w sprawie uzasadniających (bądź nieuzasadniających) umorzenie należności skarżącego bądź rozłożenia tych należności na raty. Z powyższych względów, skutkujących spełnieniem przesłanek do uwzględnienia skargi wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.