II SA/Kr 911/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2021r. znak [...] w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza na rzecz skarżącego A. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 lutego 2021 r. (znak: [...]) dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w miejscowości G. poprzez nawiezienie ziemi na działce nr ew. [...] w miejscowości G.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 września 2019 r. A. B. złożył pismo dotyczące zmiany konfiguracji działki nr [...] poprzez wykonanie na niej prac w postaci nasypu. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego orzekł, że na działce nr [...] będącej własnością A. B. nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych, czego wyrazem była decyzja z dnia 25 lutego 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 234 Prawa wodnego) oraz przepisów proceduralnych ( art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podniósł, że organ nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego, tymczasem w rzeczywistości na jego działce występują zastoje wodne, spowodowane wykonanym przez sąsiada nasypem. Dla potwierdzenia swoich twierdzeń skarżący załączył zdjęcia oraz wykonaną na własne zlecenie opinię biegłego rzeczoznawcy. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który opierając się na przeprowadzonej w sprawie wizji lokalnej orzekł, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy operatu wykonanego przez biegłego geodetę wynika, że w stosunku do otrzymanej mapy z Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii w P. nie ma znaczących odstępstw od zaznaczonych wysokości. Błędy pomiarowe mogą wynikać z tego, że grunt jest użytkowany rolniczo i wykonywane są na nim zabiegi agrotechniczne, które nie zmieniają kierunku spływu wód opadowych. Analiza kluczowych - pokrywających się punktów pomiarowych pomimo różnicy układu pomiarowego również nie wpłynęła znacząco na rozbieżności. Ponadto w sprawie ustalono, że skarżący wykonał ogrodzenie w formie murowanego muru oporowego, przez który pomimo spadku terenu w jego stronę wody opadowe nie mogą się przedostawać. W przedstawionej przez skarżącego opinii biegły wskazał natomiast na nieprawidłowości techniczne, które skarżący popełnił jako inwestor muru. Podczas wizji lokalnej w dniu 7 października 2020 r. nie ustalono występowania jakichkolwiek szkód (w murze) związanych z potencjalnie zmienionymi stosunkami wodnymi. W konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy orzekł powołując się na art. 234 Prawa wodnego, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Organ wyjaśnił, że spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji przewidzianych w ww. przepisie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest m.in. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Jednak dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego miedzy tym działaniem a szkodą. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest dopuszczenie przez organ administracyjny dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga bowiem wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej ceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych. W analizowanej sprawie została przedłożona opinia biegłego, z której jednoznacznie wynika, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr [...]. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 Prawa wodnego, konieczne jest jeszcze ustalenie, że dokonana przez właściciela zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy ta zmiana zastała wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 234 Prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu nie została wykazana jakakolwiek szkoda w murze oporowym. Reasumując organ stwierdził, że zgodnie z opinią biegłego, nie nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr [...], a co za tym idzie nie wskazano konkretnej szkody, bo nie można było jej wykazać, przy braku zmiany stanu wody na gruncie. Od powyższej decyzji A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której ponownie zarzucił naruszenie przepisów procesowych w postaci art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 10 k.p.a., m.in. poprzez zaniechanie powołania biegłego hydrologa. W uzasadnieniu skargi raz jeszcze podniesiono, że wykonany nasyp ziemi o wysokości sięgającej miejscami do ok. 80 cm spowodował podniesienie poziomu gruntu i zakłócił stosunki wodne pomiędzy sąsiednimi działkami, powodując tworzenie się zastoisk wody. Zdaniem skarżącego wykonanie nasypu spowodowało, że grunt stał się grząski. Nasyp jest obszarem zwiększonego wsiąkania wód i charakteryzuje się dużą pojemnością retencyjną. Skarżący zarzucił, że organy nie ustosunkowały się do przedstawionych przez niego dowodów w postaci zdjęć obrazujących powstające zastoje wodne oraz opinii biegłego, w której biegły wskazał usunięcie jednostronnej zasypki ziemi oraz zawilgocenie nawierzchni fundamentu ogrodzenia. Skarżący wytknął też, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, nie miał bowiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi, a w uzasadnieniu odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.Dz.U. 2020 poz. 310 ze zm.), który stanowi, że: "1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności." W świetle powyższego przepisu, wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (por.m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174/21). Zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20). W sprawach o naruszenie stosunków wodnych, prowadzonych na zasadzie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, zasadnicze znaczenie ma również kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady ani celowe ani zasadne, ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 315/13, wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, czy wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13). Co więcej, poczynienie ustaleń w tym zakresie nie zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem zaistnienie szkody na gruncie sąsiednim jest często przesłanką najłatwiejszą do ustalenia, gdyż łatwo ją dostrzec. Niejednokrotnie więc ustalenie zaistnienia szkody odbywa się na etapie oględzin nieruchomości objętych postępowaniem. W orzecznictwie podnosi się, że oględziny są dowodem podstawowym i nieodzownym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Powinny one być pierwszym dowodem, jaki należy przeprowadzać w tego typu sprawach, na co wskazuje specyfika tych spraw (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, CBOSA). Co więcej, dowód ten może być powtarzany, gdyż szkodliwe oddziaływanie na grunty to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por.m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2014 r., II SA/Bk 282/14, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że żadna z przesłanek wymienionych w omawianym przepisie nie została przez organy prawidłowo ustalona. Jak wskazano powyżej, w sprawach dot. zmiany stosunków wodnych pierwszym krokiem jest ustalenie, czy zaistniała szkoda. Organy obydwu instancji jednoznacznie stwierdziły, że w sprawie nie została wykazana jakakolwiek szkoda. Choć twierdzenie to zostało pozbawione jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia, można się domyślać, że organy oparły się w tym zakresie na przeprowadzonej wizji lokalnej, w której – jak wskazał organ odwoławczy – nie ustalono występowania jakichkolwiek szkód w murze związanych z potencjalnie zmienionymi stosunkami wodnymi. Analiza sporządzonego podczas wizji protokołu nie daje jednak podstaw do takich wniosków. Protokół nie zawiera bowiem jednoznacznego stwierdzenia, że ogrodzenie nie zostało uszkodzone, zawiera natomiast przeciwne twierdzenie skarżącego. Skarżący w trakcie całego postępowania powoływał się na tworzące się na jego działce zastoje wody, które zdaniem skarżącego powodują wzrost wilgotności oraz szkodliwie wpływają na wybudowane przez niego ogrodzenie, które to stwierdzenie zostało odnotowane również w protokole. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżący przedłożył zdjęcia ilustrujące zastoje wody oraz opinię biegłego, w której biegły ewidentnie stwierdził korozję betonu (analizując następnie jej przyczyny oraz wskazując na możliwe działania mogące zapobiec uszkodzeniom). Organ nie rozpatrzył przedstawionych przez skarżącego dowodów wskazujących na zaistnienie po jego stronie szkody, ani nie podjął nawet próby ich weryfikacji. W tej sytuacji, jednoznaczne stwierdzenie organu, że w sprawie nie wystąpiła szkoda jest zatem arbitralne, a ustalenie w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz swobodnej oceny dowodów. Z uzasadnienia wynika, że dalszych ustaleń w zakresie braku zakłócenia stosunków wodnych organy dokonały w oparciu o operat wykonany przez biegłego geodetę. Tymczasem w orzecznictwie co do zasady ugruntowany jest pogląd, że dokonanie powyższego ustalenia wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu (por. wyrok z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 57/21). W postępowaniu takim koniecznym jest zatem co do zasady przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Choć w niektórych orzeczeniach wskazuje się, że nie zawsze opinia biegłego jest absolutnie konieczna dla wydania rozstrzygnięcia, z uwagi na oczywiste okoliczności danej sprawy, czy wiedzę posiadaną przez pracowników organu, jednakże w opinii Sądu opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Skoro zatem strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że na jej działce doszło do naruszenia stanu wodnego, co udokumentowała fotografiami faktycznie uwidaczniającymi zastój wody, organ winien podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych czy też nie. Posłużenie się w tym zakresie wyłącznie operatem geodety, a zatem osoby, która nie ma wiedzy z zakresu gospodarki wodnej stanowiło ewidentne uchybienie proceduralne – tym bardziej niezrozumiałe, że organ w zaskarżonej decyzji jednocześnie wywodzi, że "w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest dopuszczenie przez organ administracyjny dowodu z opinii biegłego". Odnosząc się finalnie do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania należy wskazać, że analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżącego faktycznie nie poinformowano o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie powyższe uchybienie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie jest bowiem wykluczone, że w razie uzyskania sygnału, że w opinii organu postępowanie dowodowe jest zakończone, skarżący skorzystałby ze sposobności złożenia wniosku o powołanie biegłego, co – jak wynika ze skargi – uważał za konieczne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. – przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie poczynić miarodajne ustalenia co do tego, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała szkoda. W razie ustalenia zaistnienia szkody organ ustali, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, a także, czy pomiędzy tymi dwoma elementami zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, których to ustaleń organ dokona w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, wzbogacony o opinię biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. W uzasadnieniu decyzji organ odniesie się do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącego wskazując, na których dowodach się oparł oraz powody, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z wymienionych przyczyn, podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 p.p.s.a.