II SA/Kr 913/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Bogusław Wolas AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz o rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2004r. sprawy ze skarg R.P. oraz W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zamurowania ściany stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji II S A/Kr 913/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20.01.2003r , na podstawie art.51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał R.P. zamurowanie loggii z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na posesji przy Placu [....] w B. w sposób dopuszczający w ścianie oddzielenia pożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło w terminie do 30 maja 2003r. W uzasadnieniu wskazano , że decyzją z dnia 15.07.2002r , wydaną na postawie art.51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, nakazano R.P. zamurowanie loggii z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na posesji przy Placu [....] w B. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.11.2002r. Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku , zgodnie z dyspozycją art.51 ust.2 prawa budowlanego , orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji R.P. zarzuciła , że ani przepisy prawa obowiązujące przed 1995r , ani też od 1995r przepisy stanowiące o wymogach odległościowych pomiędzy budynkami od granicy działek , a także wynikających z wymogów ochrony przeciwpożarowej nie zawierały wymogu , aby ściana budynku zwrócona do granicy działki na odległość 3,0 m , była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W odwołaniu od decyzji wniesionym przez W.K. , odwołującą się zarzuciła nieważność zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej decyzja ta zmienia sentencję ostatecznej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2002r. Obowiązkiem organu było wyegzekwowanie decyzji z dnia 15.07.2002r , a nie jej modyfikacja polegająca na dopuszczeniu przeszkleń. Podała, że również błędne jest powoływanie się w decyzji na przepis art.51 ust.2 prawa budowlanego. Decyzją z dnia 21 marca 2003r, wydaną na podstawie art.138 § l pkt 2 i art.104 kpa , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał R.P. zamurowanie loggii z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na posesji przy Placu [....] w B. w sposób dopuszczający w ścianie oddzielenia pożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło. W uzasadnieniu decyzji podał , że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odnośnie uwag zawartych w odwołaniach organ stwierdził , że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych , co zostało potwierdzone wyrokiem NSA z dnia 1.10.2001r. Wbrew zarzutom W.B. przepis § 232 ust.6 rozporządzenia z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych dopuszcza zastosowanie materiałów przepuszczających światło. Wobec faktu , że w decyzji organu I instancji określono termin wykonania nakazanych czynności , a przepis art.51 ust.2 prawa budowlanego nie przewiduje określenia takiego terminu , organ uchylił decyzję organu I instancji i orzekł jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.P. zarzuciła , że niezgodnie z prawem ścianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddaloną 3 m od granicy sąsiedniej posesji nazwano ścianą oddzielenia pożarowego. Nakazanie wykonania ściany oddzielenia pożarowego w sytuacji , gdy przepisy prawa nie nakazują jej wykonania , jest naruszeniem prawa. W pozostałej części podtrzymała zarzuty odwołania. W skardze wniesionej przez W.K. , skarżąca zarzuciła , identycznie jak w odwołaniu , że organ winien wyegzekwować decyzję z dnia 15.07.2002r , a nie wydawać nową decyzję , modyfikującą poprzednią. Dlatego też zaskarżona decyzja jest nieważna na podstawie art.156 § l pkt 3 kpa. Podała , że wbrew stanowisku organu , w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 12.04.2002r , gdyż sprawa została wszczęta pod rządem dotychczasowych przepisów i wyłącznie one mogą znaleźć zastosowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Dodatkowo podniosła , że w sprawie II S.A./Kr 905/99 NSA wyraził pogląd , że treść § 12 wyraźnie stanowi , że odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów wynosi co najmniej 3m , a zatem budynek skarżącej , znajdujący się w tak minimalnej odległości , w ścianie od strony tej granicy nie może mieć żadnych otworów. Musi to być ściana pełna , która jednocześnie w tym przypadku miała stanowić ścianę oddzielenia pożarowego. Zgodnie z art.30 ustawy o NSA ta ocena prawna , wyrażona w tym orzeczeniu wiąże Sąd i [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącej nie mogą być uwzględnione. Strona przeciwna , odnosząc się do zarzutów skargi W.K. podniosła , że nie istnieją dwie decyzje wydane w tej samej sprawie. Decyzja z dnia 15.07.2002r wydana bowiem została na podstawie art.51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego , a zaskarżona decyzja w oparciu o przepis art.51 ust.2 tej ustawy. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Ostateczna i prawomocna decyzja z dnia 15.07.2002r nakazywała R.P. , na podstawie art.51 ust.l pkt 2 prawa budowlanego, zamurowanie loggii z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na posesji przy Placu [....] B. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6.11.2002r sygn. II S.A./Kr 2106/02 , Naczelny Sąd Administracyjny , oddalając skargę na decyzję z dnia I5.07.2002r stwierdził , że skarżąca R.P. wykonała loggię na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została jednakże wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 12.01.2000r sygn.II S.A./Kr 905/99 przez stwierdzenie jej nieważności. Wyraził również pogląd, że niniejszy przypadek jest inny niż określony w art.48 prawa budowlanego , a zatem skoro loggia została wykonana przed wyrokiem stwierdzającym nieważność decyzji o pozwoleniu na wykonanie logii , organ prawidłowo zastosował przepis art.51 ust.l pkt 2 w związku z ustępem 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12.01.2000r Sąd stwierdził , że jak wynika z akt administracyjnych i dokumentów dołączonych do skargi, w tym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 18.04.1991r nr [....] , roboty budowlane prowadzone na działce nr [....] w B. przez C.P. bez wymaganego pozwolenia na budowę wstrzymano na podstawie art.36 ust.l pkt l i ust.2 prawa budowlanego z 1974r. Wstrzymanie nastąpiło po wykonaniu fundamentów usytuowanych od strony zachodniej w odległości 3 m od granicy działki W.K. i 7 m od ściany z otworami okiennymi jej domu. Decyzją z dnia 8.07.1991 r organ udzielił pozwolenia na budowę / kontynuowanie robót/ obiektu na istniejących fundamentach pod warunkiem wykonania ścian szczytowych pełnych , przy czym od strony zachodniej - wyprowadzonej 30 cm ponad dach. Sąd wyraził pogląd , że " niedopuszczalnym było wydanie pozwolenia na wykonanie loggii w ścianie zbliżonej do granicy na minimalną odległość 3 m, która zgodnie z pozwoleniem na kontynuowanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym /decyzja z dnia 8.07.1991r/ miała być ścianą pełną i ścianą oddzielenia pożarowego /taki był warunek decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót/." Dopuszczenie w istniejącym stanie faktycznym i prawnym do wykonania przedmiotowej loggii stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § l pkt 2 kpa. Sąd uznał również , że w świetle § 12 ust.l i ust.4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r budynek R.P. , usytuowany w minimalnej odległości 3-metrowej odległości od granicy działki W.K. , w ścianie od strony tej granicy nie może mieć żadnych otworów. Musi to być ściana pełna. Jak wynika z treści decyzji zezwalającej na kontynuowanie robót, ściana ta miała jednocześnie stanowić ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, gdyż nałożony został obowiązek wyprowadzenia jej ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z treścią przepisów rozdziału 3 w/w rozporządzenia musi być także pełna. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.10.2001 r sygn. II S.A./Kr 1331/01 Sąd jednoznacznie stwierdził, że "niezrozumiałym jest stanowisko organu odwoławczego , iż loggia wykonana w ścianie , która powinna być ścianą pełną, bez żadnych otworów , a której wykonaniem w taki sposób uwarunkowano pozwolenie na budowę domu w miejscu samowolnie wykonanych fundamentów , nie jest otworem. Takie stanowisko jest nie tylko niezrozumiałe , ale i nie do przyjęcia ". Stosownie do przepisu art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też przytoczona wyżej ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w cytowanych uzasadnieniach wyroków była wiążąca dla Sądu rozpatrującego niniejsze skargi. Wobec powyższego zarzuty skarżącej R.P. , jako kwestionujące te oceny Sądu , są niezasadne. Skarżąca nie może skutecznie podważać decyzji z dnia 15.07.2002r , wydanej na podstawie art.51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, nakazującej zamurowanie loggii z otworem okiennym i drzwiowym w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na posesji przy Placu [....] w B. , gdyż jest to decyzja ostateczna i prawomocna , bowiem skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów R.P. w tym przedmiocie jest zbędne. Zgodnie z treścią art.51 ust. l prawa budowlanego , przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu , w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z kolei stosownie do treści art.51 ust.4 , przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone vv art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l. \V tym ostatnim przepisie /art.50 ust. l pkt 3/ chodzi m.in. o roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na wykonaniu loggii zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków wynikających z pozwolenia na kontynuowanie robót zawartych w decyzji z dnia 8.07.1991r. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 14.12.1994 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie czy fakt istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 15.07.2002r wydanej na postawie art.51 ust.l pkt 2 prawa budowlanego , nakazującej R.P. zamurowanie przedmiotowej loggii, zezwalał na wydanie zaskarżonej decyzji , opartej na przepisie art.51 ust.2 prawa budowlanego , również nakazującej zamurowanie loggii , jednakże uszczegółowionej w ten sposób , że dopuszczono zastosowanie materiałów przepuszczających światło. Odpowiedź musi być przecząca. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § l kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 15.07.2002r nie została uchylona ani zmieniona w drodze postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Przepis art.51 ust.4 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji , umożliwiał odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. l-3 do robót już wykonanych. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych. Zwrócić należy uwagę , że przepis art.51 ust. l pkt l może być zastosowany / nakazanie zaniechania robót lub nakazanie rozbiórki/ , gdy organ stwierdzi , że ze względu na wymagania przepisów prawa , w danym stanie faktycznym , roboty budowlane nie mogą być kontynuowane. Przepis art.51 ust, l pkt 2 /nakazanie wykonania określonych czynności/ znajdzie zastosowanie , gdy organ stwierdzi , że jest możliwość kontynuowania robót. Przepis ten umożliwia więc inwestorowi wykonanie czynności doprowadzających roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania rozbiórki budowanego obiektu budowlanego lub jego części. Ratio legis przepisu art.51 ust. l pkt 2 polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli inwestor z dobrodziejstwa tego przepisu nie skorzysta i mimo wydania przez organ decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, czynności tych nie wykona , organ nakaże rozbiórkę obiektu lub jego części /art.51 ust.2/. W wypadku takim wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.2 prawa budowlanego jest swoista kara dla inwestora za to , że nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art.51 ust.pkt2. Wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.2 zmienia więc sytuacje prawną inwestora w stosunku do tej , jaka stworzyła decyzja wydana na podstawie art.51 ust, l pkt 2. Wobec powyższego , stwierdzić można , że przepis art.51 ust.2 prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady egzekwowania z urzędu , w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , wykonania nałożonych na inwestora decyzja administracyjną obowiązków. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane , odpowiednie zastosowanie przepisu art.51 ust. l pkt l polega na tym , że organ nakaże rozbiórkę obiektu lub jego części , jeżeli stwierdzi , że niemożliwe jest wykonanie określonych czynności dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W razie stwierdzenia , że wykonanie określonych czynności doprowadzi istniejący obiekt do stanu zgodnego z prawem , wyda decyzję na podstawie art.51 ust.l pkt 2. Odpowiednie zastosowanie przepisu art.51 ust.2 , w sytuacji , gdy roboty budowlane zostały już wykonane , sprowadza się do tego, że po pierwsze - organ może jedynie nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , a po drugie - nakaz rozbiórki będzie mógł być wydany wtedy , gdy rodzaj wykonanych robót budowlanych będzie na to zezwalał. Przepis art.5 1 ust.2 nie uprawniał natomiast organu do wydania na jego Wstawię decyzji co do istoty identycznej z decyzją wydaną, w dniu _Sj)7.2002r , precyzującą jedynie dopuszczalny sposób zamurowania ściany j budynku. Stwierdzając niewykonanie przez inwestora nałożonych na niego decyzją obowiązków , odpowiednio stosując przepis art.5 1 ust.2 , organ miał teoretycznie dwie możliwości : j7 - po wszczęciu postępowania z tego przepisu nakazać rozbiórkę loggii , jeżeli względy techniczne na to zezwalały, 21 - w razie ustalenia , że ze względów technicznych nie można orzec o rozbiórce loggii, nie wszczynać z urzędu postępowania z art.5 1 ust.2 /co jak się wydaje organ uczynił/, ewentualnie po jego wszczęciu wydać decyzję o jego umorzeniu Wydanie na podstawie art.5 1 ust.2 prawa budowlanego decyzji co do istoty identycznej z decyzją wydaną na podstawie art.5 1 ust. l pkt 2 , było wadliwe. Jednakże zarzut , iż decyzja została wydana z naruszeniem art.!56§l pkt 3 kpa , czyli , że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną , nie jest zasadny. Zastosowanie przepisu art. 156 § l pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została na innej podstawie prawnej i mimo identycznej treści rozstrzygnięcia , nie została wydana w tym samym stanie faktycznym sprawy co decyzja z dnia 15.07.2002r. Stan faktyczny był o tyle inny , że w niniejszej sprawie podstawą faktyczną decyzji było ustalenie przez organ prawotwórczego faktu nie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego wcześniejsza decyzją. Jak wynika z wcześniejszych wywodów , ustalenie takie może być podstawą wydania decyzji na podstawie art.5 1 ust.2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 1 56 § l pkt 2 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć między innymi takie sytuacje , gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które wy stępuj ą w danej sprawie . O rażącym naruszeniu prawa mówić można z kolei wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z przyczyn wyżej omówionych , przesłanka rażącego naruszenia prawa występuje niniejszej sprawie. Nadto , stwierdzić należy , że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania , co narusza art.61 § 4 kpa . Organ naruszył również zasadę wynikającą z art.10 kpa , uniemożliwiając stronom wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Stosownie do treści art.145 § l pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa. Dlatego też , na podstawie powołanych wcześniej przepisów orzeczono jak w sentencji.