II SA/Kr 914/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak Barbara Pasternak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją Burmistrza K. z dnia [...].04.2008r. znak [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a., umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Zmiana części konstrukcji dachu budynku mieszkalnego wraz z budową ściany oddzielającej pomieszczenia poddasza, z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne oraz budowa trzonów kominowych wraz z wymianą substancji istniejącego ganku", zlokalizowanej na działce nr 1 w T. , gmina K. Orzekając w ten sposób podano, że pismem z dnia 27.03.2008r. wnioskodawczyni A.R. wycofała swój wniosek z dnia 27.07.2007r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie wniósł J.G. , zarzucając w nim niewyjaśnienie istoty sprawy oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący podnosił, że przed tym samym organem toczy się inne postępowanie z wniosku A.R. , o częściowo tylko zmienionej nazwie inwestycji. Oba wnioski dotyczą tego samego zamierzenia budowlanego, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Różnica polega jedynie na braku w opisie inwestycji, w równoległym wniosku trzonów kominowych które, inwestor wykonał już bez wymaganego zezwolenia. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].06.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że wnioskiem z dnia 27.07.2007r. A.R. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś 13.08.2007r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. W dniu 17.08.2007r. organ nadzoru budowlanego nakazał wstrzymanie robót budowlanych w budynku na działce nr 1 w T. z uwagi na przekroczenie zakresu tych robót ustalonych w poprzedniej jego decyzji z dnia [...].12.2006r., która zawierała nakaz wykonania niezbędnych robót w celu poprawy stanu technicznego budynku. W dniu 23.08.2007r. J.G. oraz Z.G. wnieśli o oddalenie niniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy lub umorzenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jak zarzucali, uwzględnienie przedmiotowego wniosku stanowiłoby naruszenie współwłasności i nadużycie prawa, a także uniemożliwiłoby im korzystanie z włazu na dach oraz użytkowanie innych części budynku. Podawali w tym zakresie, że A.R. nie jest wyłączną właścicielka przedmiotowego budynku, zaś zabudowa poddasza i przebudowa dachu powinna uwzględniać interesy wszystkich właścicieli. Wskazywali dalej, że niektóre objęte wnioskiem roboty budowlane zostały już wykonane ( komin i ocieplenie ), a sam wniosek jest próbą usankcjonowania samowolnej przebudowy mieszkania ( do trzech kondygnacji ), wybicia otworu na garaż, poszerzenia okien, przebudowy wnętrza budynku. Podnosili ponadto, że także im służy prawo przebudowy i rozbudowy obiektu, który konstrukcyjnie stanowi jedna całość. Nawiązując dalej do treści decyzji organu pierwszej instancji i zarzutów odwołania wskazano, że wywody skarżącego oparte na porównaniach zakresu zamierzonej przebudowy nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie na wniosek. Jeżeli zatem jedyny wnioskodawca wniosek cofa, zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - oraz brak kompetencji organu do dalszego prowadzenia postępowania, które musi zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzono ponadto, że skarżący nie ma żadnych podstaw do oceny, że wniosek będący przedmiotem sprawy jest tożsamy z innym, wszczynającym odrębne postępowanie i czy inwestor wystąpił " o to samo ". Dla wykazania powyższego nie przedstawiono żadnych dowodów, a zatem twierdzenia o tożsamości spraw musi zostać uznane za gołosłowne. Organ odwoławczy rozstrzyga tylko w zakresie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją i nie ma podstaw do wkraczania w postępowania wszczęte innymi wnioskami tego samego inwestora, choćby nawet dotyczyły tej samej nieruchomości. Wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w odwołaniu pozostaje też w sprzeczności z wcześniejszym stanowiskiem J.G. i Z.G. , którzy w piśmie z dnia 23.08.2007r. domagali się umorzenia postępowania lub jego zawieszenia. Nie znajdując w opisanym stanie faktycznym podstaw do szczegółowych dociekań dotyczących zakresu zamierzonych robót budowlanych objętych wnioskiem z dnia 27.07.2007r., ich zgodności z warunkami technicznymi, faktu prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz ustalania, która część robót budowlanych i remontowych była wykonana samowolnie podkreślono w końcowych wywodach, że istoty rozpatrywanej sprawy należy upatrywać w braku wniosku inwestora o wydania warunków zabudowy, który został wycofany, ze skutkiem umorzenia postępowania. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].06.2008r. znak [...], J.G. domagał się jej uchylenia decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wad zaskarżonej decyzji skarżący upatrywał w nierozpoznaniu istoty sprawy - w tym zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również w mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, a to art. 6 i art. 7 oraz art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. - przez przyjęcie, że stało się ono bezprzedmiotowe, oraz art. 75- 78 k.p.a. - poprzez niedopuszczenie dowodu z akt administracyjnych postępowania, toczącego się z "nowego" wniosku. Uzasadniając powyższe J.G. wskazał, że Kolegium nie rozstrzygnęło ani istoty sprawy, ani zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie wyjaśniło stanu faktycznego, a załatwiając sprawę nie uwzględniło ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli. W sprzeczności z materiałem decyzja podaje, jakoby nie został przedstawiony żaden dowód na potwierdzenie tożsamości zakresu rzeczowego wniosku z "nowym" wnioskiem, podczas gdy w odwołaniu wskazywano na akta organu pierwszej instancji w równoległej sprawie. Organ odwoławczy nie zażądał jednak od Burmistrza K. udostępnienia akt sprawy wszczętej nowym wnioskiem. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia złożenia przez A.R. drugiego wniosku, który dotychczas nie został rozpatrzony, ani też faktu prowadzenia przeciwko niej postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz prokuraturę. Ponadto organ celowo dopuścił się przewlekłości niniejszego postępowania, aby przyjąć i załatwić nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że organ pierwszej instancji nie udostępnił organowi odwoławczemu żadnych dokumentów odnośnie "nowego" wniosku i toczącego się na jego podstawie postępowania, przy czym postąpił słusznie, bo nie ma żadnych podstaw, aby wiązać te dwie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A.R. z dnia z dnia 27.07.2007r. i miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Zmiana części konstrukcji dachu budynku mieszkalnego wraz z budową ściany oddzielającej pomieszczenia poddasza, z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne oraz budowa trzonów kominowych wraz z wymianą substancji istniejącego ganku" zlokalizowanej na działce nr 1 w T. , gmina K. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 59 – 64 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. )., a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Poza dalszymi regulacjami materialnoprawnymi znacznie w sprawie mają także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują wprost inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Co do biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku , w doktrynie przyjmuje się trafnie, że art. 105 § 2 k.p.a., ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot ( postępowanie toczy się na wniosek więcej niż jednej strony), a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców ( tak Kotulski M. artykuł CASUS 2008/1/38 ). W sytuacji, gdy w sprawach wszczynanych tylko na wniosek jedyny wnioskodawca wniosek cofa, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, zaś postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady skargowości uznawane jest za rażące naruszenie prawa procesowego, co prowadzi nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. – " Ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Artykuł art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i inne przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy wskazują, że takie postępowanie nie może zostać wszczęte z urzędu. Wymaga ono wniosku inwestora, który nabywa specyficzne uprawnienia i obowiązki wynikające z wydanej w sprawie pozytywnej decyzji w kierunku określonego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości. Poza wnioskodawcą żadne uprawnienia lub obowiązki nie powstają dla innych stron postępowania, których udział w sprawie sprowadza się li tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu inwestycji lub terenów sąsiednich ( art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ) Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 6 i art. 7 oraz art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 75- 78 k.p.a. uznać za bezzasadne. Fakt cofnięcia w sprawie niniejszej wniosku przez A.R. obligował bowiem organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Taki obowiązek istniał niezależnie od tego, czy przed wszczęciem, albo w toku postępowania doszło do samowolnej realizacji inwestycji lub jej części, albowiem jedynie od woli inwestora zależy podejmowanie ewentualnych działań mających służyć procesom legalizacyjnym. O ile powyższym byłyby zainteresowane inne podmioty, nie istnieją przeszkody do złożenie przez nie stosownych wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego pozostaje też fakt złożenia przez inwestora późniejszego wniosku zawierającego analogiczne lub podobne żądanie, jak zgłoszone w niniejszej sprawie. Taka okoliczność - jako mogącą skutkować wystąpieniem przesłanki nieważności z art. 156 1 pkt 3 k.p.a. , podlega badaniu i winna zostać rozważona jedynie w sytuacji wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji ewentualna bezczynność organu pierwszej instancji w rozpatrzeniu sprawy, którą strony mogły kwestionować na zasadach przewidziany w art. 37 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi zastrzeżenia jedynie w tym fragmencie, w którym bez realizacji wnioskowanego w odwołaniu dowodu z akt administracyjnych wskazuje się na gołosłowność twierdzeń skarżącego dotyczących wszczęcia na wniosek A.R. kolejnego tożsamego przedmiotowo postępowania administracyjnego. Skoro jednak prowadzenie tego dowodu w stanie faktycznym niniejszej sprawy było zbędne, stwierdzone uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość wydanego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt jedynie w razie uwzględnienia skargi. W sprawie niniejszej skarga podlega oddaleniu, a zatem wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania jest bezzasadny.