II SA/Kr 914/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi M. P., K. K., Z. P. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. P., K. K., Z. P. i A. G. solidarnie kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] , orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej w C. gm. L. na rzecz J.P. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 7 listopada 2008 r. J.P. wystąpił o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,1600 ha położonej w C. gm. L. , która na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 11 sierpnia 1978 r. wydanego przez Naczelnika Gminy w L. stanowiła jego własność. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. J.P. udzielił pełnomocnictwa M.P. do reprezentowania go w niniejszej sprawie. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że odjęcie prawa własności tej działki i przeniesienie go na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia 11 listopada 1980 r., na cele eksploatacji kruszywa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. z dnia 29 czerwca 1967 r. znak: [...] . Niniejsza decyzja wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W sentencji decyzji jako właściciela wskazano J.P. . Aktem notarialnym - umową zamiany Rep. Nr [...] zawartą w dniu 30 czerwca 1998 r. przedstawiciele [...] Zakładów [...] S.A. w K. przenieśli prawo użytkowania wieczystego niezabudowanych działek, w tym również opisanej wyżej działki nr [...] obr. C. gm. L. , na rzecz Gminy L. , w zamian za co przedstawiciele Gminy L. przenieśli na rzecz tej Spółki własność niezabudowanej działki nr [...] obr. C. gm. L. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta jest nią między innymi działka nr [...], obr. C. gm. L. stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Gminy L. W treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 11 listopada 1980 r. nr [...] wskazano, iż działka nr [...] wraz z innymi działkami położonymi w b. gm. kat. C. została wywłaszczona na cele eksploatacji kruszywa, zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 czerwca 1967 r. nr [...] o sposobie wykorzystania terenu nr [...] , która orzekała o zmianie sposobu wykorzystania terenu (tą decyzją objętego) na eksploatację kruszywa mineralnego. Wnioskodawcą wywłaszczenia były [...] Zakłady [...] w K. , które również miały realizować tą inwestycję. Decyzją z dnia 13 maja 2011 r. nr [...] Starosta K orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej w C. gm. L. na rzecz J.P. . W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wobec zastrzeżeń pełnomocnika strony zgłoszonych do protokołu przesłuchania świadka Z.C. , zasadnym byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem zweryfikowania informacji udzielonych przez tego świadka, w tym również poprzez powołanie nowych świadków, posiadających wiedzę na temat wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w wymaganym okresie czasu. Organ II instancji wskazał także, iż Starosta K. nie ustosunkował się w decyzji do oświadczenia wnioskodawcy, złożonego do protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 23 czerwca 2009 r., tj. iż użytkuje przedmiotową działkę nieprzerwanie od daty wywłaszczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej w C. gm. L. na rzecz J.P. . W uzasadnieniu organ wskazał, że z zasobów archiwalnych [...] Zakładów [...] S.A. w K. pozyskano do akt sprawy dokumenty (pisma, decyzje, notatki służbowe, protokoły z narad, załączniki graficzne itp.) dotyczące inwestycji polegającej na eksploatacji złóż piasku w gminie L. na terenie wsi [...] oraz rekultywacji terenów wyeksploatowanych. Jednym z nich jest mapa sytuacyjno-wysokościowa zatytułowana "koncepcja zmiany sposobu wykorzystania terenu wraz z projektem urządzeń rekreacyjne -wypoczynkowych w K", przyjęta do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 6 marca 1967 r. nr [...] . Na wspomnianą wyżej mapę naniesiono mapę ewidencyjną w celu zlokalizowania położenia przedmiotowej działki. Z treści powyższej mapy nie wynika jednak, w jaki sposób planowano zagospodarować teren objęty eksploatacją kruszywa. Organ I instancji wskazał, że w dniu 23 czerwca 2009 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, która wykazała, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość zagospodarowana jest w następujący sposób: działka nr [...] stanowi teren płaski porośnięty trawą (skoszoną w dniu oględzin), na którym rosną 3 małe drzewa samosiejki. Granicę południową i zachodnią działki nr [...] wyznaczają ogrodzenia działek sąsiednich. W części zachodniej znajduje się betonowy krąg. W dniu 8 kwietnia 2010 r. odbyła się ponowna rozprawa administracyjna połączona z oględzinami terenu, w trakcie której geodeta uprawniony K.S. z Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjne - Kartograficznego w K. okazał w terenie granice wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] poł. w C. . Granica południowa biegnie wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] . Od strony zachodniej wchodzi ok. 1,5 metra w ogrodzenie działki nr [...] od strony północnej przebiega terenem porośniętym trawą, który na odcinku ok. 1 metra zahacza o skarpę. Od strony wschodniej granica przebiega przez teren porośnięty trawą. W przeważającej części teren działki jest płaski porośnięty trawą (skoszoną w dniu oględzin). W dniu 2 marca 2011 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. przesłuchano w charakterze świadka Z.C. – pracownika Zakładów [...]S.A. w celu pozyskania dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa oraz w okresie 10 lat począwszy od tej daty. Świadek podał m.in., że eksploatacja kruszywa w tym rejonie była realizowana w latach osiemdziesiątych XX w., natomiast działka nr [...] była przeznaczona pod drogę transportową ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji. Nie była wykorzystywana pod eksploatację, natomiast jest działką przylegającą do terenów eksploatacyjnych. Droga ta była na pewno w terenie w roku 1983. Swoje zeznania świadek poparł mapą z marca 1983 r. przedstawiającą plan realizacyjny zagospodarowania poszerzenia terenu Zakładów [...] o złoże B. Świadek powiedział, iż nie pamięta dokładnie rozbiórki drogi. W trakcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jako dowód w przedmiotowej sprawie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pozyskano zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1982 oraz w roku 1993. W roku 1982 na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się droga dojazdowa do terenów eksploatacyjnych. Na działkach położonych na północ od przedmiotowej działki znajdowały się niewielkie zbiorniki wodne, wokół których przebiegały drogi dojazdowe. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obrzeżach terenu eksploatacji kruszywa w południowo - zachodniej części jako jedna z dróg przylegających do zbiornika. Zdjęcie z roku 1993 przedstawia teren po zakończonych pracach rekultywacyjnych. W miejscu eksploatacji kruszywa zlikwidowano małe zbiorniki wodne i otaczające je drogi dojazdowe, a teren w całości utworzył jeden duży zbiornik wodny. Na przedmiotowej działce pozostała jedynie wąska dróżka biegnąca wokół zbiornika. W ocenie organu I instancji powyższe ustalenia wskazują, iż na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w C. gm. L. został zrealizowany ciąg komunikacyjny składający się na infrastrukturę towarzyszącą inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia tj. eksploatacji kruszywa. Wobec powyższego, w sprawie nie można mówić o zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n. Odnosząc się do wytycznych organu II instancji z decyzji z dnia z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] , organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa działka nie jest położona w terenie intensywnej zabudowy a teren w wyniku eksploatacji uległ poważnym zmianom odszukanie mieszkańców posiadających wiedzę na temat zagospodarowania konkretnej działki byłoby bardzo trudne lub wręcz niemożliwe. Ze względu na pozyskane zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu stanowiące wiarygodny dowód na jego zagospodarowanie odstąpiono od wskazanych czynności. Odnosząc się natomiast do oświadczenia wnioskodawcy złożonego do protokołu podczas oględzin nieruchomości w dniu 23 czerwca 2009 r., iż użytkuje przedmiotową działkę nieprzerwanie od daty wywłaszczenia, Starosta K. stwierdził, że ze względu na sposób zagospodarowania działki po wywłaszczeniu tj. urządzenie na niej drogi dojazdowej do terenów eksploatacji kruszywa, użytkowanie tej działki przez wnioskodawcę w tym okresie czasu wydaje się niemożliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.P. wskazując, że stan faktyczny sprawy pozostał bez zmian, a dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie wniosło żadnych istotnych okoliczności. W ocenie strony cel wywłaszczenia nie został w sprawie zrealizowany, a działka – jako zbędna dla celu wywłaszczenia – powinna zostać zwrócona. Niezbędna infrastruktura powinna mieć charakter trwały, aby móc stwierdzić, że realizuje ona cel wywłaszczenia. Przejściowe korzystanie na potrzeby dojazdu nie realizuje elementu trwałości. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż zamiar realizacji drogi technologicznej służącej dojazdowi do terenu pozyskiwania kruszywa oraz transportowi wydobywanego kruszywa - oprócz tego, iż zdaniem strony odwołującej się nie pokrywa się z celem określonym jako eksploatacja kruszywa - nie mogła stanowić podstawy wywłaszczenia w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż akt ten przewidywał odrębną instytucję służącą czasowemu zajmowaniu nieruchomości na potrzeby ich wykorzystywania o charakterze pomocniczym względem zasadniczej inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia (art. 42 powołanej ustawy). W ocenie odwołującego się możliwym byłoby wywłaszczenie nieruchomości pod funkcje pomocnicze dopiero w sytuacji, gdy planowana infrastruktura miałaby pozostać na dłużej, towarzyszyć celowi realizowanemu bezterminowo. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że użyte w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenie "na cele eksploatacji kruszywa" mogło jak najbardziej obejmować swym zakresem nie tylko przeznaczenie nieruchomości na pozyskiwanie wskazanej kopaliny, ale również pod wykonanie urządzeń i obiektów służących eksploatacji pokładów tego surowca naturalnego, rozumianej jako całościowy proces pozyskiwania i transportowania kruszywa celem jego racjonalnego wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. W decyzji Naczelnika Urzędu Gminy L. z 11 listopada 1980 r. znak [...] nie wskazano jako celu wywłaszczenia "pozyskiwania" czy "wydobywania" wspomnianej kopaliny z każdej nieruchomości ujętej w tej decyzji, ale posłużono się pojęciem "na cele eksploatacji kruszywa", przez co należy rozumieć realizację ogółu obiektów i urządzeń służących nie tylko wydobywaniu tej kopaliny, ale także realizacji całego procesu eksploatacyjnego. Organ II instancji wskazał, iż przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot pod "drogę transportową ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji", a więc wykorzystywanie jej na potrzeby eksploatacji mieści się we wskazanym powyżej celu wywłaszczenia. Realizacja tak rozumianego celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w terminach ustawowych, o czym świadczą pozyskane przez organ l instancji dowody w postaci: zeznań świadka Pana Z.C. (byłego pracownika [...] Zakładów [...] ) dodatkowo potwierdzonych zdjęciem lotniczym przedstawiającym sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1982 r. (a więc ok. 2 lat od daty wywłaszczenia), na którym widoczna jest istniejąca na tej nieruchomości droga. Wskazać przy tym należy, iż "tymczasowy" charakter tej drogi (jak podniesiono w odwołaniu) do czasu prowadzenia procesu eksploatacji nie oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w związku z zakończeniem eksploatacji kruszywa. Samo pozyskiwanie kruszywa jest procesem, który trwa do momentu wyczerpania źródła kopaliny, w związku z czym także wykorzystywanie urządzeń i obiektów pomocniczych dla wydobycia tego surowca naturalnego ma w tym sensie charakter czasowy. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przesądza zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co oznacza, iż w sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek zbędności. Jest to oczywista konsekwencja wprowadzonej dopiero w aktualnie obowiązującej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zawartej w powołanym art. 137 ust. 1 tej regulacji. Jakkolwiek słusznym jest również w aktualnym stanie prawnym stwierdzenie, iż cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości, to jednak tę tożsamość sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości z przeznaczeniem przewidzianym w decyzji wywłaszczeniowej winno się rozpatrywać przez pryzmat legalnej definicji zbędności określonej w omawianym przepisie, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu jedynie częściowego zajęcia nieruchomości objętej wnioskiem zwrot pod drogę technologiczną organ odwoławczy zauważył, iż droga ta przeznaczona była "pod drogę transportową ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji'", zaś takie jej wykorzystywanie należy rozpatrywać mając na względzie jej usytuowanie na skraju obszaru wykorzystywanego do eksploatacji kruszywa, jej rozmiary oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej (co widać chociażby na pozyskanym przez organ I instancji zdjęciu lotniczym z 1982 r.), jak również doświadczenie życiowe dotyczące wykorzystywania całej powierzchni jakiejkolwiek drogi, którą co do zasady tworzy nie tylko jezdnia, ale również pobocze, a często również ciągi piesze oraz pas zieleni izolacyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosły następczynie prawne zmarłego J.P. : M.P. , K.K. , Z.P.-K. , A.G., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzji zarzuciły naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie: - wyjaśnienia okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a to czy droga technologiczna, o ile w ogóle powstała, była użytkowana, przez jakie podmioty i na jakie cele, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie aby stwierdzić, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia w przepisanym przez ustawę terminie, - przesłuchania M.P. celem wyjaśnienia jej zastrzeżeń wobec sposobu przeprowadzenia rozprawy dnia 2 marca 2011 r., na której przesłuchano świadka Z.C. , - przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem zweryfikowania informacji udzielonych przez świadka Z.C. , a w szczególności zaniechanie podjęcia nawet próby ustalenia dodatkowych świadków posiadających wiedzą na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, - uzupełniającego przesłuchania J.P. na okoliczność użytkowania przez niego wywłaszczonej nieruchomości nieprzerwanie od daty wywłaszczenia, a także zaniechanie podjęcia nawet próby ustalenia dodatkowych świadków posiadających wiedzę na tą okoliczność, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic zasady swobodnej oceny dowodów i ocenę częściowego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a to zeznań świadka Z.C. oraz zdjęć lotniczych z 1982 r. oraz 1993 r. bez ich wszechstronnego rozpatrzenia, a także bez uwzględnienia zasad logiki i doświadczenia życiowego, 3) przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że w pojęciu celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja kruszywa" mieści się cel w postaci "budowy drogi transportowej ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji", 4) przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, albowiem, gdyby organ miał podstawy przyjąć, iż na działce nr [...] , obj. księgą wieczystą nr [...] , położonej w C. , Gmina L. , wybudowano drogę technologiczną, to należało uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie na tej części działki, na której ta droga była zlokalizowana, nie zaś na całości działki, tym samym organ winien był orzec o zwrocie części działki, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, podczas gdy orzeczenia takiego brak, 5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania, przez co naruszone zostało uprawnienie skarżących do kontroli instancyjnej decyzji organu l instancji, 6) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących, organ w zaskarżonej decyzji bezprawnie rozszerzył definicję celu wywłaszczenia, określoną w decyzji z dnia 11 listopada 1980 r. jako "eksploatacja kruszywa" o "budowę drogi transportowej ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji". Konsekwencją takiego postępowania jest wadliwe przesądzenie przez organ o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości. Organ administracji, w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia 11 Iistopada1980 r. ustalił, że wywłaszczenie zostało dokonane na cele eksploatacji kruszywa. Co za tym idzie, zasięg terenu eksploatacji kruszywa powinien pokrywać się z granicami działek wywłaszczonych na ten cel. Innymi słowy, zrealizowanie celu wywłaszczenia na działce nr [...] miałoby bezspornie miejsce, gdyby doszło do eksploatacji kruszywa na tej działce. Pomimo ustalenia celu wywłaszczenia, Organ dokonał arbitralnego rozszerzenia celu, który został wyraźnie określony w wyżej wymienionej decyzji wywłaszczeniowej. Organ administracji stwierdził, że w pojęciu celu "eksploatacja kruszywa" mieści się przedsięwzięcie polegające na "budowie drogi transportowej ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji" (tymi słowami opisał przeznaczenie Nieruchomości świadek Z.C. ). Takie zapatrywanie organu nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa ani w orzecznictwie, bowiem zgodnie z linią orzeczniczą i piśmiennictwem przyjmuje się, że cel wywłaszczenia winien być precyzyjnie określony, podobnie jak i precyzyjna winna być ocena czy został zrealizowany. Skoro zatem zbędność nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości i cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem korzystania z tej nieruchomości, to z pewnością działka nr [...] , która nigdy nie była użyta na cel eksploatacji kruszywa i pozostaje niezagospodarowana na ten cel do dnia dzisiejszego winna być uznana za zbędną na cele wywłaszczenia. W konsekwencji zaś - podlega ona zwrotowi na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W przedmiotowej sprawie zaistniał problem prejudycjalny, albowiem skargę wnieśli w terminie następcy prawni strony postępowania J.P. , który zmarł po zakończeniu postępowania administracyjnego a przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 50 P.p.s.a. " § 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Skarżący podnoszą, że adresat zaskarżonej decyzji – J.P. – zmarł dnia 30 stycznia 2014 r., tj. już po doręczeniu mu przedmiotowej decyzji przez organ administracyjny, w okresie biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. W tej sytuacji, jak podnoszą skarżący, w imieniu których i swoim występuje M.P. , uprawnionymi do wniesienia skargi stali się skarżący, jako spadkobiercy ustawowi zmarłego, którzy z chwilą otwarcia spadku weszli w prawa majątkowe zmarłego. M.P. podała w skardze do Sądu, że skarżący są najbliższymi żyjącymi krewnymi J.P. , który zmarł jako bezdzietny kawaler i w związku z tym mają interes prawny we wniesieniu skargi. W konsekwencji, niezbędne stało się jednoznaczne, formalne udokumentowanie, a nie tylko uprawdopodobnienie, czy skarżący posiadają interes uprawniający ich do wniesienia skargi. Tej okoliczności, nie był władny samodzielnie ustalić skład rozpoznający. Obecny na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniu 22 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej M.P. , adwokat R.N. poinformował Sąd, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jeszcze się nie rozpoczęło, spadkobiercy zbierają niezbędne dokumenty i planują wszczęcie tego postępowania na lipiec, sierpień bieżącego 2014 r, roku. W dniu 22 maja 2014 r. WSA w Krakowie działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu wykazania przez skarżących prawomocnego postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym J.P. albo odpowiednio aktu zaświadczenia dziedziczenia. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 412/14, podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Mając na względzie wyżej przedstawione warunki oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na początku trzeba wskazać, że w dniu 3 sierpnia 2015 r. do WSA w Krakowie za pismem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 24 lipca 2015 r., wpłynęło postanowienie tego Sądu z dnia 22 kwietnia 2015 r., do sygn. akt [...] które stwierdza, że spadek po J.P , synu W i M. , zmarłym dnia 30 styczna 2014 r., w C. i tam ostatnio stale zamieszkałym na podstawie ustawy wprost nabyli: siostra Z.P.-K. córka M. i W. , siostra K.K. z domu P. córka M. i W. po 1/3 części oraz bratanice M.P. córka T. R. i A.T.G. z domu P. córka T. i R. po 1/6 części w stosunku do całości spadku. Stwierdzenie powyższych okoliczności umożliwia rozpatrywanie skargi wniesionej przez M.P. , K.K. , Z.P.-K. , A.G. , gdyż w sprawie skutecznie wykazano, przez w/w osoby nabycie spadku z mocy ustawy po zmarłym J.P. . Odnosząc się bezpośrednio do kontroli zaskarżonych decyzji Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona w części, gdyż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uznanie przez Sąd. W kontrolowanej sprawie jest stosowany przepis art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 136 u.g.n. stanowi, że . 1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. 2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. 5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. W treści art. 137 u.g.n. ustawodawca definiuje ustawowe pojęcie zbędności nieruchomość na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stwierdzając, że "1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Skarżący w swojej skardze podnoszą zarzut materialnoprawny a to naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że w pojęciu celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja kruszywa" mieści się cel w postaci "budowy drogi transportowej ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji". Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że zgodnie z treścią decyzji Urzędu Gminy L. nr [...] z dnia 11 listopada 1980 r., odjęcie prawa własności J.P. tej działki i przeniesienie go na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na cele eksploatacji kruszywa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. z dnia 29 czerwca 1967 r. znak: [...] . Sąd zwraca uwagę, że w decyzji Naczelnika Urzędu Gminy L. z 11 listopada 1980 r. znak [...] nie wskazano jako celu wywłaszczenia "pozyskiwania" czy "wydobywania" wspomnianej kopaliny z każdej nieruchomości ujętej w tej decyzji, ale posłużono się szerszym pojemniejszym pojęciem "na cele eksploatacji kruszywa", przez co należy rozumieć realizację ogółu obiektów i urządzeń służących nie tylko wydobywaniu tej kopaliny, ale także realizacji całego procesu eksploatacyjnego. Sąd podziela stanowisko organów administracyjnych, że tak sformułowany cel wywłaszczenia "na cele eksploatacji kruszywa" obejmuje także niezbędną infrastrukturę techniczną służącą do obsługi bezpośredniej eksploatacji kruszywa, którą to infrastrukturą może być droga technologiczna/transportowa, jak to podaje świadek Z.C droga transportowa ciężkiego sprzętu w celach robót odkrywkowych i późniejszej rekultywacji, która według jego słów istniała na działce nr [...] . Jednak z uwagi na naruszenie zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotne znaczenie, Sąd nie może czynić dalszych rozważań w tej mierze, gdyż wyjaśnienia świadka Z.C. miały być, według ustaleń organu II instancji, dodatkowo zweryfikowane. Sąd zauważa w tym miejscu, że z zasobów archiwalnych [...] Zakładów [...] S.A. w K. pozyskano do akt sprawy dokumenty (pisma, decyzje, notatki służbowe, protokoły z narad, załączniki graficzne itp.) dotyczące inwestycji polegającej na eksploatacji złóż piasku w gminie L. na terenie wsi C. i B. oraz rekultywacji terenów wyeksploatowanych. Jednym z nich jest mapa sytuacyjno-wysokościowa zatytułowana "koncepcja zmiany sposobu wykorzystania terenu wraz z projektem urządzeń rekreacyjne -wypoczynkowych w K ", przyjęta do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 6 marca 1967 r. nr [...] . Na wspomnianą wyżej mapę naniesiono mapę ewidencyjną w celu zlokalizowania położenia przedmiotowej działki. Z treści powyższej mapy nie wynika jednak, w jaki sposób planowano zagospodarować teren objęty eksploatacją kruszywa. Z treści zaskarżonych i skontrolowanych przez Sąd decyzji oraz akt sprawy wynika, że organy I i II instancji naruszyły postępowanie administracyjne przez uchybienie treści art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Specyfika stosowania norm prawa administracyjnego polega na zbadaniu przez właściwy organ administracyjny, czy z ustalonym przez niego stanem faktycznym ustawa wiąże, czy też nie wiąże - występowanie określonych skutków prawnych, o których z zasady organ ten wypowiada się w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. Stąd dla prawidłowego stosowania prawa administracyjnego, fundamentalne i zarazem "wyjściowe" znaczenie ma prawidłowe, wszechstronne, rzetelne, zgodne m.in. z zasadą prawdy materialnej, obiektywnej ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zarazem należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Kontrolowane przez Sąd decyzje organu II i I instancji, są już drugimi w kolejności decyzjami tych organów wydanymi od momentu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pomimo tego organ I i II instancji nie ustrzegły się przed naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu istotnym dla rozpatrzenia sprawy. Organ II instancji zaakceptował bowiem akt stosowania prawa wydany z naruszeniem postępowania administracyjnego w sposób istotny dla załatwienia sprawy, nie rozważając nawet uzdrowienia tego naruszenia w ramach własnych posiadanych kompetencji dowodowych. Po pierwsze, niezgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji organu II instancji z dnia 24 stycznia 2012 r. - organ I instancji zrezygnował z odszukania i przesłuchania świadków istotnych dla ustalenia stanu faktycznego stwierdzając, wbrew temu co zalecał organ II decyzji w decyzji kasacyjnej z dnia 24 stycznia 2012 r. – że biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa działka nie jest położona w terenie intensywnej zabudowy a teren w wyniku eksploatacji uległ poważnym zmianom odszukanie mieszkańców posiadających wiedzę na temat zagospodarowania konkretnej działki byłoby bardzo trudne lub wręcz niemożliwe. Organ II instancji, zdaniem Sądu, przedwcześnie i bez podjęcia dodatkowych kroków w przedmiocie zgromadzenia poszerzonego materiału dowodowego z zeznań ew. odszukanych świadków stwierdził, że ze względu na pozyskane zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu stanowiące wiarygodny dowód na jego zagospodarowanie odstąpiono od wskazanych czynności. Organ II instancji w dniu 24 stycznia 2012 r. wydał decyzję kasacyjną opierając się na art. 138 § 2 k.p.a. , zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2)" . Przywołane brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". (vide: M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015). W konkluzji trzeba zatem stwierdzić, że wbrew zaleceniom organu II instancji, który wskazał, że wobec zastrzeżeń pełnomocnika strony zgłoszonych do protokołu przesłuchania świadka Z.C. , zasadnym byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem zweryfikowania informacji udzielonych przez tego świadka, w tym również poprzez powołanie nowych świadków, posiadających wiedzę na temat wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w wymaganym okresie czasu; a także iż organ II instancji wskazał także, iż Starosta K. nie ustosunkował się w decyzji do oświadczenia wnioskodawcy, złożonego do protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 23 czerwca 2009 r., tj. iż użytkuje przedmiotową działkę nieprzerwanie od daty wywłaszczenia – organ I instancji odstąpił od ustalenia wątpliwych okoliczność faktycznych, w oparciu o materiał dowodowy uzyskany od nowo powołanych świadków bez podjętej nawet próby ich ustalenia i odszukania. W drugiej kolejności Sąd wskazuje, iż ustalenia organów I i II instancji w zdecydowanej przewadze opierają się o zdjęcia lotnicze, jakie pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geologicznej i Kartograficznej w W. w korelacji z wyjaśnieniami świadka Z.C. . Zdjęcia, według poniższego opisu organu, przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1982 oraz w roku 1993. W roku 1982 na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się droga dojazdowa do terenów eksploatacyjnych. Na działkach położonych na północ od przedmiotowej działki znajdowały się niewielkie zbiorniki wodne, wokół których przebiegały drogi dojazdowe. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obrzeżach terenu eksploatacji kruszywa w południowo - zachodniej części jako jedna z dróg przylegających do zbiornika. Zdjęcie z roku 1993 przedstawia teren po zakończonych pracach rekultywacyjnych. W miejscu eksploatacji kruszywa zlikwidowano małe zbiorniki wodne i otaczające je drogi dojazdowe, a teren w całości utworzył jeden duży zbiornik wodny. Na przedmiotowej działce pozostała jedynie wąska dróżka biegnąca wokół zbiornika. Sąd zauważa, że dokonując analizy i opisu zdjęcia z roku 1982 r. organy nie podjęły opisu i oceny okoliczności polegającej na tym, czy szlak/tor/powierzchnia przedmiotowej drogi nie jest alternatywny w porównaniu z ewentualnym szlakiem istniejącym względnie równolegle, co może sugerować, że w pewnym zakresie widoczna na działce nr [...] część drogi stanowi niekonieczny, wręcz dowolny szlak, alternatywny wobec ewentualnego zasadniczego, głównego, i może nie posiadać w związku z tym, przynajmniej w tej części charakteru celowo zagospodarowanego. Powstaje pytanie, czy ten zaznaczony w terenie fragment drogi powstał na skutek zamierzonych działań stosownych służb przedsiębiorcy eksploatującego złoża, a nie "żywiołowo, na dziko" np. poprzez wyjeżdżanie przez kierowców poza ew. głównym, zasadniczym szlakiem drogi. Nie sposób zatem uznać, że organy jednoznacznie, bezsprzecznie wykazały, iż ciąg ten powstał jako realizacja celu wywłaszczenia. Dodatkowo część działki nr [...] nie jest zajęta pod drogę, co w związku z wątpliwościami wyrażonymi powyżej, stawia pod uwagę rozważenie przez organy, czy zwrotowi nie powinna podlec jednak przynajmniej część nieruchomości jako nie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd podziela stanowiska sądów administracyjnych wyrażane w przedmiocie ułomności dowodów w postaci zdjęć dla potrzeb stosowania art. 137 u.g.n. W tym przypadku reprezentatywny jest pogląd WSA w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15 w myśl którego " Na podstawie samych tylko zdjęć nie można ustalić także kto i kiedy dane obiekty wykonał. Nie wynika z nich także czy np. widoczne na zdjęciu przejście powstało jako realizacja celu wywłaszczenia czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób tj. czy powstała na skutek celowych działań stosownych służb czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania skrótu" przez okolicznych mieszkańców". Organy administracji w kontrolowanym postępowaniu powinny były zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami różnych świadków, mieszkańców, innych pracowników, w tym np. m.in. kierowców korzystających z drogi, istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przychylając się do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd uznał, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione. Podkreślić w tym miejscu należy, że strona nie może zostać pozbawiona starannego wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią zarzutów, a organy administracyjne wydając decyzje są zobowiązane zwracać szczególną uwagę na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy, co do zasady, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu I instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, a przede wszystkim mimo podnoszonych przez skarżących zarzutów, organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. A zatem to organ prowadzący postępowanie powinien podjąć z urzędu wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w części podzielając zarzuty skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.