II SA/Kr 914/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Nr XIX/206/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Słomniki I. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz na tereny zielone wokół budynków wielolokalowych"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XIX/206/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Słomniki. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w par. 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do Regulaminu regulacji przewidującej generalny zakaz wprowadzania psów na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz na tereny zielone wokół budynków wielolokalowych. Nadto kwestionował Prokurator Rejonowy w Miechowie regulację zawartą w par. 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, określającą generalny zakaz wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności do urzędów, zakładów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkół i placówek wychowawczych, placówek kulturalno-oświatowych i handlowych, z wyłączeniem psów-przewodników. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności par. 18 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 kwestionowanego Regulaminu utrzymania czystości i porządku obowiązującego na terenie gminy Słomniki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Słomniki domagał się oddalenia skargi. Akcentował, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje uwzględnienie nie tylko potencjalnego zagrożenia ale też uciążliwości dla ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że par. 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, określający zakaz wprowadzania psów na tereny zielone wokół budynków wielolokalowych podlegał stwierdzeniu nieważności. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej ustawa powoływana jako u.c.p.g.) wydawany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku uprawnia do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Określenie tych obowiązków – jak stanowi cytowany przepis - ma celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem sądu, powołany par. 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie powyżej wskazanym, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy. Literalnie bowiem odczytana treść wymienionego przepisu zaskarżonej uchwały wskazuje, że przepisem tym nałożone zostały na właścicieli psów obowiązki, które odnoszą się także do terenów stanowiących własność osób fizycznych i które nie są przeznaczone do wspólnego użytku, w rozumieniu cytowanego przepisu. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczy dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie (1) ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, oraz (2) ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Każdy z określonych cytowanym przepisem obowiązków, odnosi się do miejsc przeznaczonych do użytku wspólnego (publicznych) takich jak place, czy parki. Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, uwaga 18 do art. 4). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zawarty w ocenianym przepisie uchwały zakaz wprowadzania psów na "tereny zielone wokół budynków wielolokalowych" w istocie odnosi się do budynków, w których znajdują się lokale stanowiące własność osób utrzymujących zwierzęta. Wprowadzenie więc analizowanego ograniczenia nie może być uznane za dopuszczalne z uwagi na to, że powyższy zakaz nie odnosi się do terenów miejsc publicznych, czego wymaga wskazany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nadto, powołana regulacja wypacza istotę upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, uniemożliwiając utrzymującym psy należytą o nich troskę. Brak bowiem możliwości korzystania z terenów zielonych wokół budynków, czyni w istocie niemożliwym normalne utrzymywanie zwierząt domowych (psów). Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że analizowany przepis uchwały, w zakresie określającym zakaz adresowany do osób utrzymujących psy a dotyczący zakazu wprowadzania psów na tereny zielone wokół budynków wielolokalowych podlegał stwierdzeniu nieważności. Przepis ten bowiem wykraczał poza upoważnienie ustawowe tj. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Brak bowiem było podstaw do uznania za niezgodnej z prawem regulacji określającej zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności (za wyjątkiem psów przewodników). W ocenie sądu, poprzez wprowadzenie analizowanej regulacji możliwe jest osiągnięcie celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Celem tym, jak wyżej wskazano jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniane postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice, czy budynki użyteczności publicznej stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych. Nadto podkreślenia wymaga, iż przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). W ocenie sądu, wprowadzony zakaz przewidujący powstrzymanie psów od przebywania na terenie placów zabaw i piaskownic zapewni nie tylko higieniczne warunki gromadzącym się w tym miejscach dzieciom ale również przyczyni się do tego, że pobyt dzieci w miejscach dla nich przeznaczonych będzie bezpieczny tj. wolny od ewentualnych zagrożeń i uciążliwości związanych z jednoczesnym przebywaniem tam psów. Ponieważ zagrożeń i uciążliwości związanych z przebywaniem psów na terenach placów zabaw i piaskownic dla dzieci, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu nie wprowadzania tych zwierząt na wskazany teren oceniane postanowienia § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, należało uznać za zgodne z prawem. Odnośnie regulacji § 18 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który ustanawia nakaz nie wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, przy czym zakaz ten nie dotyczy psów przewodników, to również w tym wypadku jest to jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Charakter wskazanych pomieszczeń czy obiektów, wymaga zachowania stosownej powagi i stanu niepowodującego dyskomfortu u osób odwiedzających te obiekty. Sposobem na osiągnięcie zakładanego celu (ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością pochodzącą od zwierząt) było właśnie wprowadzenie ocenianej regulacji. Dlatego też kwestionowany w skardze zapis regulaminu (par. 18 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 2 w zakresie dotyczącym placów zabaw i piaskownic) należało ocenić jako zgodny z prawem. W tym też zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.